浅析建设法治中国的途径<br/>——以依法治国、依法执政、依法行政的关系为例

浅析建设法治中国的途径
——以依法治国、依法执政、依法行政的关系为例

2014-03-11玄玉姬

延边党校学报 2014年2期

关键词：依法行政依法治国依法

玄玉姬

(中共延边州委党校，吉林延吉 133002)

党的十八届三中全会指出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这就为建设法治中国提供了方向。

1 依法治国、依法执政、依法行政的内涵及三者关系

1.1 依法治国、依法执政、依法行政的内涵

依法治国就是依照法律治理国家，具体包括国家的权力来源于法律，因此国家权力受到法律的监督，最终目的是保障人民的权利。依法执政就是指中国共产党在国家和社会中处于领导核心作用，通过对立法的领导把党的意志上升为国家的意志，最后上升为法律，通过推荐领导干部在国家机关中担任领导职务，在制度上、法律上保证党的路线方针政策的实施。依法行政就是指行政权来源于法律，行政机关就按照法律行使行政权力，最终要承担由此产生的法律后果。

1.2 依法治国、依法执政、依法行政的关系

首先，依法行政是依法治国的重要组成部分。这是因为法律为行政权提供了很多优先权，比如自由裁量权、单方意志权、效力优先权;、强制权等。因此，行政权是国家权力中最需要自由空间、最容易泛滥的权力，况且在我国法律中80%以上的法律、100%的行政法规、90%以上的地方性法规都属于行政法，由行政机关来执行的。如果行政机关做到了依法行政，那么我国依法治国的任务就完成了80%以上。

其次，依法执政是通过依法治国来保证党的路线方针政策的实施。中国共产党总揽全局、协调各方的领导核心作用主要表现在两个方面：一是，通过对立法的领导作用来把党的意志提升为国家的意志即法律；二是，通过推荐领导干部在国家机关中担任领导职务，党组织对它进行监督，监督它是否依照法律履行职责，也就是监督它是否做到了依法行政和司法公正。而依法治国的目标就是将国家的权力纳入到法治的轨道。从这一点上说，依法执政和依法治国的目标是相一致的。

2 坚持依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，建设法治中国应解决的问题

2.1 缺乏依法治国、依法执政、依法行政共同推进建设法治中国的理念

首先，缺乏依法治国的理念。往往认为，依法治国是针对老百姓提出来的。党的十五大提出依法治国后，地方就提出了依法治山、依法治校等口号，认为制定一些规定之后公民、法人以及其他组织违反了就按照这个规定处罚。法律本身并不是现在才有的，自从有了国家就有了法律。但是，有了法律并不说明这个国家就是法治国家，一个国家是不是法治国家主要看这个国家有什么样的法律，这个国家的法律所处的地位如何？权力是否受到法律的监督。依法治国不是针对老百姓提出来的，它是针对国家的权力而提出来的。国家的权力在哪里呢？就在国家机关。国家机关的权力在哪里呢？就在行使这个权力的工作人员身上。所以，依法治国直接落实到国家工作人员身上。依法治国就是要解决国家的权力如何依法运作的问题。这是依法治国的理念也是我们党执政的理念。

其次，缺乏坚持党的领导与依法治国相统一的理念。依法执政的主体是中国共产党。我们所说的坚持党的领导不仅指党在国家中的领导，还指党在社会中的领导。中国共产党就是通过依法治国来实施它的领导。所以如果不依法治国就等于否定了党的领导，两者是相一致的。当然，我们提出依法执政并不等于说我们党的所有的活动都受到法律的约束，党的内部活动是由党章和党纪来约束的。但是，党组织和国家机关的关系、党组织和其他政党之间的关系以及和公民、法人以及其他组织的关系，都是由党组织来进行规范的。

再次，缺乏法律优先于权力的理念。权力来源于法律，因此所有的国家权力包括行政权、司法权都受到法律的监督。但是，我们的少数领导干部往往认为行政权优先于法律，往往把法律置于权力之下，作出有悖于法律的行为。

2.2 缺乏依法治国、依法执政、依法行政共同推进的相关法及机制，法制建设有待加强

2011年3月10日，吴邦国在十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布切合我国实际的中国特色社会主义法律体系已经建成。但我国的立法发展不平衡，往往倾向于经济社会的法律，从而导致社会管理和民生方面的法律缺乏。具体而言，我国部分地区发生的群体性事件如何以法律来进行规范，大量的信访行为如何规范，都缺乏明确而又具体的法律。此外，法律不统一，有的地方和部门越权出台规章制度和政策性文件，制定法律缺乏公正性等。同时，制定法律的机制有待健全，从而立法质量不高，地方保护和部门利益法制化的现象时有发生。“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度有待健全。缺乏完善规范性文件、重大决策合法性审查机制等。

2.3 行政机关行为不规范，阻碍加快建设法治政府、建设法治中国的进程

党的十八大报告中有明确提出，到2020年全面建成。法治政府应该具备四大要素：

第一，必须是有限有为政府。法无明文规定不得为之，公权力和私权利是有区别的。私权利除了法律赋予的之外法律没有禁止的可以做，当然受到道德的约束。但公权力法律禁止的当然不能做，法律没有禁止的也不能做，只有在法律所赋予的权限范围内作出，而且应该正确担负起应该履行的职责。但现实中政府不是扮演有限有为角色，而扮演无限政府的角色，比如：行政权时不时地进入工程领域等，作出越权的行为。

第二，必须是公开透明的政府，或者透明廉洁政府。政府所有的信息，除了国家秘密、商业秘密、个人隐私之外，一律要公开。行政权是人民通过法律赋予的公权力，理应为人民服务，因此政府的行为必须是透明的、廉洁的。但地方政府作出重大决策有时并不是公开的，往往是事后的监督。

第三，必须是诚信负责政府。政府为公民、法人以及其他组织所做出的决定不能朝令夕改，如果做出的行为侵犯了行政相对人的合法权益，政府应承担赔偿责任。但现实中政府朝令夕改或者承诺不兑现等不守信的表现时有发生，特别是土地征收、征用时往往不按照法律的标准给予补偿。

第四，必须是便民高效的服务型政府。法律为行政权提供了很多优先权，因此政府的行为必须高效便民地为人民服务。但在实际工作中政府效率不高的现象还是存在的。具体表现在一是人力上。一些行政机关机构多，层次多，人员多。二是经费上。许多行政机关不算经济账，浪费了大量的财力。三是在处理公务上。有的行政机关官僚主义严重，门难进、脸难看、话难讲、事难办。

2.4 司法机关行为不规范

司法权是中立的、被动的，不告不理。就像等边三角形，不能偏，一旦偏就变成不等边三角形，也就存在司法不公正，甚至腐败的问题。司法腐败存在的根源在于体制的矛盾，即一是司法权力地方化。司法的人财物归属于地方，和地方政府有千丝万缕的关系。二是司法管理行政化。比如：法院的院长以及检察院的检察长管的事太多了，分房、高福利等都由这些长官来管，当然遇到一些事情和行政机关进行沟通，反过来行政机关一遇到司法案件往往通过这些司法长官来进行沟通，这样所办的案件就不公正，司法腐败是不可避免的。原最高人民法院副院长黄松有受贿案件和原重庆市高级人民法院副院长张弢受贿、纵容黑社会性质组织一案，就说明司法腐败的严重性。由此导致我国司法公信力不足，群众“信访不信法”或打官司变成了“打关系”现象较普遍。就2010年的行政审判工作而言，尽管相当比例的一审行政案件是以协调和解的其他方式结案的，但以判决方式结案的一审案件上诉率仍然高达78.8%；法院立案再审的数量占当年全部一审行政案件的11%，占全部二审案件的41%。2011年，延边州基层法院案件结案总数21424件，其中上诉案件数为1456件，上诉率、一审服判息诉率为9.32%，申诉案件数为110件，申诉率为0.51%。由此可见，司法公信力的不足。

2.5 法律监督不到位

我国规范国家权力的法律陆续出台，为权力的监督提供了制度上的保证。但是软监督，或者弱监督现象时有发生。具体表现在：一是权力机关的监督，往往是事后监督。比如：政府所做出的决策开始实施，出现问题了，权力机关才插手。二是司法机关的监督偏弱。主要原因在于司法监督的范围狭窄。比如：没有把抽象行政行为和内部行政行为纳入到司法审查的范围，使行政相对人的权益受到一定损害。因为具体行政行为，按照一事不再罚的原则，处罚一次就了结。而抽象行政行为如果不及时纠正或者不废除，就反复地起作用，损害相对人的合法权益。三是行政监督和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。四是社会监督还缺乏公开透明等。

3 坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，建设法治中国应采取的措施

3.1 牢固树立依法治国、依法执政、依法行政理念，切实彰显法律权威

第一，明确权利和权力的关系。权利是法律上的概念，权力则属政治上的概念。两者存在密切的联系，权利是本源，权力来源于权利，因此权力受权利的监督，权力以法律上的权利为基础以实现，法律权利为目的，权利作为一种法律上的资格又制约着权力的形式、程序、内容及过程各个方面。因此，国家权力运行的最终目的就是保护公民、法人以及其他组织的合法权益。

第二，树立全心全意为人民服务的理念。我们要建设的法治中国，是宪法具有最高地位和最大权威的中国，是全体公民依法享有广泛权利和自由的中国，是政治清明、经济富强、文化繁荣、社会和谐、生态文明的中国。因此，建设法治中国必须把全心全意为人民服务作为出发点，想问题、做事情首先要考虑人民的长远利益，树立立党为公、执政为民执政理念。要做到全心全意为人民服务，国家工作人员的行为纳入到法律的轨道。只要依法履行职责，就是做到了为人民服务。

为此，应提高国家工作人员的法律素质。要重视提拔法律意识强、善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。地方领导干部任职前要考察其掌握相关法律知识和依法履职情况。

3.2 完善中国特色社会主义法律体系

第一，重视制定社会管理和民生方面的法律，包括保障社会弱势群体的法律、社会组织促进法、建立特殊人群的法律保护和权利救济制度等，从而把社会管理纳入到法治的轨道。

第二，及时地修改《行政诉讼法》，扩大司法审查的范围，把行政机关的抽象行政行为和行政机关的内部行政行为都纳入到司法审查的范围。《行政诉讼法》的颁行是“人治时代的终结，法治时代的开始”。我们应实施行政首长出庭应诉制度，充分体现“诉权平等”、“程序公正”的诉讼理念。

第三，修改《信访条例》，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。

第四，完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。

3.3 规范执法行为，改革行政执法体制，建设法治政府

第一，合理界定执法权限，明确执法责任。加强执法评议考核，要把评议考核结果作为执法人员奖励、晋职的重要依据。

第二，应解决执法机构分散，力量配置不均、机构设置过细三个方面的问题。一是执法机构力量分散、多头执法、权责交叉，在执法过程中甚至会出现执法推诿塞责、冲突打架等问题。二是执法力量配置不均匀，使很多执法力量没有下沉到基层，导致乡镇、区级一级的执法力量、执法水平、执法能力存在较大差距。三是整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法。

第三，正确处理党组织和行政机关的关系。在理论上说，党组织和行政机关的关系不存在矛盾的，因为行政机关负责人是党组织推荐的。党组织对它进行监督，监督是否做到了依法行政。行政职权和行政职责是相统一的，行政机关是行政主体，它做出的行为承担法律责任。但是，党组织和行政机关共同做出的决策如果违法侵犯了相对人的合法权益，涉及到由谁来承担的问题。根据我国的法律，行政主体来承担责任的，党组织不承担责任。这就存在行政职权和行政职责相脱节的问题。因此，必须明确行政机关是权力机关的执行机关。各级党组织不具有行政主体资格，不应该包办代替宪法法律规定应该由行政机关处理的具体行政事务，党必须在遵守宪法和法律的前提下，推行自己的政策。