黄娥娇

(中共惠州市委党校，广东 惠州 516000)

党的十八大报告中一系列关于道德建设的重要论述，是十八大报告中非常重要的组成部分。其中，胡锦涛在报告讲到如何提高公民道德素质时，强调要“坚持依法治国和以德治国相结合”，指出“要深入开展道德领域突出问题专项教育和治理”，这折射出新的中央领导集体将决心通过加强制度建设，促成社会道德水平的提高。毫无疑问，通过加强制度建设来提高公务员职业道德素养，应该是重中之重。长期以来，我国政府非常重视公务员职业道德建设。但是，我国是发展中国家，结合我国公务员制度建设和职业道德建设现状，学习国外先进经验，有助于把我国的职业道德建设做得更好，这是贯彻落实十八大精神的具体表现。

1 典型国家公务员职业道德建设的基本经验

国外公务员职业道德建设经历了从无到有过程。它的产生是由《公务员制度》的产生而产生。最突出的一个方面就是国外公务员的职业道德建设是一个反腐败的法律体系，这个法律体系的建立，起源于英国。早在1889年，英国首先制定了《公共机构腐败行为法》， 1906年又制定了《防治腐败法》，1916年又做了重要的补充。英国制定的这三部关于反腐败的法律，对于公务员职业道德立法的起源起到了重要的开启作用。这个反腐败法律体系建立之后，其他各国如美国、芬兰、韩国等，都开始了从立法的角度，对公务员职业道德建设展开了更全面的探索。

1.1 设立公务员职业道德的管理机构

设立相应的管理与监督机构是公务员职业道德得以遵守的保证。比如，美国设有政府问责局，还有政府伦理办公室；法国设有政府监督团；瑞典设有《议会监察专员制度》；奥地利设有纪律委员会等。以美国为例，美国政府问责局是美国国会的下属机构，只对国会负责，它的主要职能是负责调查、监督联邦政府的规划和支出，调查和监督联邦政府如何花费纳税人的钱。美国还有政府伦理办公室，它是一个专门负责行政伦理的管理部门，下面各个州都有。它的主要职能：一是搜集并保存州政府官员和法律规定的有关人员的财务申报材料；二是将申报的材料输入电脑以方便公众查询；三是培训政府官员的行政道德；四是起草州政府关于行政伦理方面的规定，制定职业道德的具体内容；五是听取公众对违反法律和道德的政府官员的揭发，并进行调查。

1.2 建立和完善公务员职业道德的法规和制度

国外公务员职业道德建设的制度非常完善。美国在1965年就制定了《政府官员和雇员伦理行为准则》，1978年颁布了由美国参议院和众议院通过的《政府行为伦理法案》，1989年通过了《政府伦理改革法案》，1992年美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更详细、操作性更强的《美国行政官员伦理指导标准》。总之，它的法律法规是一个不断完善和细化的过程。此外，英国有专门的《地方政府雇员行为规范》，韩国有《韩国公职人员道德法》，日本有《日本国家公务员道德规程》，新西兰有《公务员行为规则》，加拿大有《加拿大公共服务伦理规范》等。立法明确是各国共同的特点。目前，全世界关于道德方面的法律法规超过了100部。

1.3 制定公务员职业道德制度建设的主要内容

国外公务员职业道德的法律法规主要体现在以下四个方面：第一，诚信制度。2012年“透明国际”对全球176个国家和地区排出最清廉的十个国家或地区是：丹麦、芬兰、新西兰、瑞典、新加坡、瑞士 、澳大利亚 、挪威 、加拿大、荷兰。丹麦、新加坡等国家的廉洁度之所以非常高，其中一个很重要的原因，就是它们特别重视对公务员的诚信记录和相应措施的制定和执行，而且诚信与保障挂钩。著名的新加坡《公务员公积金制度》，就是对公务员是否诚信最有力的奖励和惩罚制度；第二，财产和礼品的申报制度。西方很多国家都制定了《财产申报制度》，公务员必须及时申报财产，不得遗漏。申报的材料，没有特殊情况，应该按照规定的程序向社会公开。如果申报作假，后果很严重。另外还有《礼品申报制度》。世界各国一般都严禁在公共活动当中收受礼品。未经批准不得接受外国政府授予的荣誉称号，颁发的勋章以及赠送的礼品；第三，任用考核制度。西方国家普遍都建立了严格的考核晋升和奖励制度，各国都有详细的考绩指标。其中，行为道德因素是很重要的一个因素；第四，回避制度。回避制度是避免公务员腐败发生的一项重要制度。它主要是为了防止公共权利、公共资源被亲属、家族所控制。

1.4 非常重视公务员职业道德的文化建设

众所周知，东南亚地区是腐败高发区，可是为什么新加坡却是一枝独秀，在“透明国际”排行榜上名列前茅。首先，新加坡的官德文化教育非常成功。历届的新加坡政府，为了让清正廉洁成为公务员、官员一个自觉的意识，在文化建设当中特别讲求一种叫做“心治”的教育方法。所谓“心治”，就是说对公务员一般不直接进行职业道德内容的宣传与教育，而是通过各种途径，宣传儒家的知礼仪、懂廉耻、尊老爱幼、扶贫济困、爱国爱民、忠于职守等。其次，新加坡政府非常注重共同价值观的教育。所以新加坡无论男女老幼，几乎人人都能背出他们的五大共同价值观：“国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀，尊重个人；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容”。在文化教育的同时，新加坡还吸收了现代政治文明的发展理念，比如民主观念与法治精神。新加坡的法治精神名声在外，它从立法到执法再到惩罚都给了守法者最大的保护，给违法者最严厉的惩罚。这在很大程度上克服了儒家文化中熟人社会办事潜规则的不良风气。此外，北欧国家普遍认为，文化是制度之母，不仅要关注“行为”这个端口的作用，还要重视从起点上、源头上、文化上提高整个社会公民的道德修养。

2 国外公务员职业道德建设的主要特点

从英国反腐法律体系的建立到现在的100多年的时间里，国外公务员职业道德建设的发展呈现以下特点：第一，公务员职业道德的内容随着行政管理的需要不断地进行改变。六七十年代，西方社会相继发生了一系列与道德有关的重大事件，特别是美国的“水门事件”，使得政府形象大受损伤，民众由此感觉到政府道德问题的严重性。这就迫使美国政府反思传统执政伦理的不足。在这种背景下，学术界提出了“新的公共行政理念”，主要内容是重视民主、公正、参与、效率与责任等价值理念。随着这些理念的被认可，规范行政人员行为的职业道德也在改变。第二，强调公民与政府是一种授权与被授权的契约关系，政府的政权受制于民众。政府强调不是权利本位，不是官本位，不是政府本位，而是公民本位。此外，许多国家还非常重视向企业学习，向企业的管理方法、管理理念学习。“顾客就是上帝”是企业的管理理念，政府也开始考虑民众就是政府的上帝。这种执政理念充分体现了公民本位的原则。第三，特别注重培养公务员的开拓创新精神。他们认为，社会环境的发展变化、政府职能的转变，以及向民众服务重心的转移，公务员的开拓创新精神显得非常重要。第四，正视公务员的个人需求。西方国家公务员的个人利益广泛地得到体现和保障。又因为西方国家的公务员队伍完全是一个独立的利益集团，因此，公务员队伍可以跟政府、政党提出增加工资等方面的要求。同时，公务员想要争取个人利益的渠道比较多也非常顺畅。

3 国外公务员职业道德建设实践对我国的启示

由于政治制度不同、社会环境不同、历史传统不同，因此不可能完全照搬国外公务员职业道德建设的做法。根据监管、文化、教育等现状，我个人认为，国外公务员职业道德建设对我国的启示主要是四个方面。

3.1 建立健全公务员职业道德的法律制度体系

我国是受儒家思想文化影响很深的国度。长期以来，我们总是认为人性是善的，所以在道德教育方面主要是扬善。同时，又认为共产党是工人阶级先锋队，是由先进分子组成的，因此总是认为我们的党员、干部在道德品德方面具有更高的境界，不会出现严重的道德问题。

但是市场经济大潮袭来以后，人性的很多弱点在我们这支队伍身上不断出现。上班时间办私事、吃早茶、玩游戏已经不是什么新鲜事了，裙带关系、大吃大喝、选举拉选票、打擦边球、统计数字造假、言行不一的现象到处都存在。上海原书记陈良宇在双规的前一天还在上海党政干部大会上讲廉洁自律的重要性，讲廉洁从政的重要性，讲怎么样廉洁一大套，可第二天就被“双规”了，原来他在上面讲的都是假的。近年来，公务员队伍中弄虚作假、违背诚信道德的行为还真不少。说近的，“湘潭神女”王茜的腾空出世、中山市人力资源和社会保障局纪委书记梁国影帮其子公务员考试作弊案，就是其中的典型。因为我国目前对滥用权力者的惩罚，多数只是停留在职业道德的谴责层面，没有震慑力，所以弄虚作假甚至成功的例子不少。党的十八大以后，党中央的“八项规定”之所以令人鼓舞，是因为新一届中央领导集体正以身体力行的方式，为端正党风政风率先垂范。“八项规定”的有效执行，将有利于促进社会风气的好转。但是落实十八大精神，加强公务员职业道德建设，更期待在对人性扬善的同时，通过建立、完善法律制度，让公务员自觉地遵守职业道德，并以此为示范促进社会道德风气的根本好转。

3.2 完善招聘制度，把好公务员“进口关”

关于这一点，瑞典、美国、德国、芬兰等国的许多经验，值得我们学习和借鉴。瑞典特别重视诚信的道德品质，他们的做法是把全国个人的诚信信息连成一个系统，任何人在整个成长的过程中，如果有不良诚信行为被记录在案，求职升职都会受到影响。别说进入公务员队伍，就是企业招聘员工，某个人那怕是有一次乘坐公共汽车没有买票、逃票，公司都会认为这样的人不可靠。瑞典人把诚信视为生命，每个人都非常自律。有不诚信记录，想进入瑞典公务员队伍比登天还难。美国各级官员候选人在整个选举过程中，他们的道德都在不断地被拷问，只有通过了一关又一关的选民、选举委员会审查，才有可能赢得选举。奥巴马在2008年当选为美国总统后，他在组阁过程中，以及政府部门招聘新的工作人员当中，首要的标准也是德，就是说要通过以下的道德考问才有可能成功。即每个应聘者都要通过被问卷调查，主要是调查应聘者的信誉问题。应聘者对63个问题都必须一一回答，包括诚信情况、历史记录、股票情况、基金情况、纳税情况、家人、甚至是同居的女朋友，以及她们的联络方式等。只有当这些调查都没有发现问题的时候，才有可能过关。而且每一届新的政府上台之后，都会重新设计一些新的障碍，以避免犯下前几届政府犯下的错误。

我国现阶段，公务员招聘制度比过去那种以裙带关系为主的所谓选拔方式，要前进一大步。加上网络反腐的兴起，可以说社会向着公平公正的方向发展。但是，由于制度的缺陷，招考过程的潜规则、罗卜招聘、考试作弊等时有出现。先笔试后面试逻辑顺序的缺陷，也为招聘过程埋下了不公平的种子。如果提高标准先面试后笔试，一锤定音，那么包括上述案例在内的各路领导，即便有孙悟空的本事，都不可能随心所欲左右招聘过程，依靠潜规则为其子女、近亲属谋划大好前途。因此，在学习国外可行做法的基础上，科学设计好招考制度，是把好公务员“入口关”的前提。

3.3 强化公务员职业道德行为的监督机制

国外这方面的惩治是非常严厉的。包括被剥夺人身自由，可能要被判刑；经济上给予严厉的惩罚；或永远不得从事公职等等。只有监督机制严厉，才能有效地减少不道德行为的发生。

众所周知，我国公务员队伍中的懒政和庸政现象长期存在，它已经危及党的执政力，损害党和政府的良好形象。公务员懒政和庸政在本质上是一种政府不作为现象和行为，表现为政府及其工作人员应该和能够履行而没有履行(或者没有及时履行、没有完全履行)自身的法定职责。因为没有强硬的监督机制，很多因为“庸、懒”被问责的官员和党员干部铁饭碗基本保住，强化了部分党员干部的侥幸心理，这应该是职业道德领域问题层出不穷之根本所在。中央“八条规定”之后，各地都在突击惩治公务员职业道德存在的种种问题，效果如何很难预测，能否有效问责难以下定论。“微笑局长”杨达才的下台，不是因为在特大车祸面前他对老百姓表现出冷漠无情、职业道德的缺失，而是后来随着网友对他关注度的提高，发现他有犯罪嫌疑。而强化公务员职业道德行为的监督，不在于挖出多少“杨达才”，目的是要把各种有可能发生的严重犯罪消灭在萌芽状态，在道德层面得到解决，不至于培养更多“表叔”“房叔”等等。

3.4 加强公务员职业道德建设中的文化教育

国外的主要做法是把职业道德建设中的文化教育与本国的文化传统紧密联系，与社会的主流价值观和道德观紧密结合，与法律规范和法治教育紧密结合，与公民教育、国民教育紧密结合在一起，把这种教育贯穿于治国理政的各个环节。其中，芬兰和法国的经验值得我们借鉴。芬兰最重要的是把廉政文化教育与学法知法守法教育紧密结合。在芬兰，普通公民都普遍地具有法律知识，因为芬兰儿童从小学开始就学习社会学的课程，了解社会组织、社会运作，了解个人在社会中的作用，怎么样在社会中与人相处、沟通，在社会活动中有哪些规范等。到了高中阶段，学校就开始开设法律知识课。这就使得青年人不管是在学校，还是在步入社会之前他们就已经具备了基本的法律知识和遵纪守法的观念。在芬兰有没有法律知识是政府部门在录用工作人员时的一个必备的条件。在“透明国际”排行榜上，芬兰一直排在前十位，这跟它的法律意识、遵纪守法这种教育是分不开的。法国公务员大多是来自于他们国家的行政学院、司法学院和高等商学院等名校。他们在进入公务员队伍之前就受过非常严格的教育，对国家的行政管理应该遵循什么样的道德规范和法律法规，还有司法制度，都已经有了深入的了解。

芬兰和法国的经验对我国是一个很大的启发。一个人在成长的过程中，在他的世界观的形成过程中，如果不能得到很好的教育，等到他进入公务员队伍、官员队伍时，再去塑造他，可能就会变得很困难。可是在我国，除了大学阶段学习法律专业的学生之外，其他人一辈子很可能没有机会比较系统地接受法律知识和社会知识的学习，这是导致法盲多的根本。“成才不成人”现象的增多与现有教育体制、社会环境有密切关系。而我国的公务员选拔，除了特殊行业，基本不考社会知识和法律知识。作为补救措施之一的公务员普法学习、考试，往往也是走过场而已。因此，要想营造一种法制的社会环境，使公务员人人自律，从国家长远来看，最重要的是把廉政文化教育与公民教育、国民教育紧密结合，这是最有意义的道德文化建设。