我国大部制改革成效、不足及对策建议

2014-03-11

延边党校学报 2014年4期

(1.上海师范大学法政学院，上海 200234)

对于大部制的解释最早由汪玉凯提出，他认为，“所谓大部制，就是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。”大部制最鲜明的特色就是“宽职能、少机构”，具体体现为“大而精”、“联而协”和“简而优”三个基本特征①。

1 我国大部制改革提出的背景

1.1 西方各国政府改革热潮从外部驱动了我国大部制改革

大部制制度最早起源于西方。二战后，西方国家政府出现了职能分割、机构设置过于细致、繁杂的问题，后来又随着上世纪70年代石油危机、80年代政府的信任危机、债务危机和福利危机等弊端逐渐暴露，西方民众改革的呼声也接连而来，从而形成了新公共管理、政府再造等流派。这些流派均主张：增强政府的公共服务功能，提高政府的管理效率，改善政府的服务质量，构建以“小政府，大社会”为模式的公共服务型政府。由此大部制改革在西方应运而生。美国、加拿大等多数国家的大部制属于原发的自然状态，但对英国、澳大利亚等国而言，更多是一个机构整合为标志的变革过程。20世纪90年代，大部制改革扩展到几乎所有西方发达国家和新兴工业化国家，并波及经济转型中的原苏联国家和绝大多数发展中国家，形成了一股世界性的行政体制改革浪潮。大部制是西方市场化程度比较高的国家奉行的一种新型管理模式，并取得了较好的管理效果。尤其在英国，为了推进大部制，设置了大量的执行机构和专门的协调机构，大部负责宏观的决策性的职能，而把具体执行工作交由下属机构，从而保障了大部功能的综合性和稳定性②。从西方国家的改革中，在世界范围内掀起了学习大部制改革经验的浪潮，这股浪潮也从外部驱动我国政府引入这一新鲜词汇，并于2008年后开始试点实践阶段。

1.2 市场经济发展是我国大部制改革的内部驱动

自1978年改革开放后，随着市场经济不断发展，2011年我国GDP总量超过日本，成为世界第二大经济实体。但由于改革前多年的计划经济单一制度的束缚以及市场经济体制的不健全，我国政府始终扮演着市场经济的各种角色，既要研究制定宏观的政策方案，又要过多干预微观的市场经济行为，这让原本以市场自发调节为主的经济被严重干扰，甚至引发了很多问题。比如，对煤炭、电信、铁路等行业的垄断监管行为使得这些行业无法参与到国际激励竞争的环境中从而使其普遍服务偏差、效率低下；对房价、物价的多次操控调节使得房价、物价不跌反增、水涨船高，违背政策初衷；对民营企业投资渠道的限制及税制的先后调节使得很多民营企业不堪重负，甚至出现了倒闭关门潮。政府的“有形之手”到处乱伸，有时会激化社会矛盾，甚至引起群体性事件。因此，市场经济发展从内部驱动了政府进行革新，政府必须从微观的经济环境中退出，转而做市场规则的制定者、宏观经济的监管者和协调者，变为亚当·斯密在《国富论》所提出的“守夜人”角色，才会让政府更加透明、阳光、公正。

2 我国大部制改革的成效

2.1 推动了政府职能转变，掌舵而不是划桨

政府该做什么、不该做什么应该要有一个明确界定。我们一般认为，政府的职能应该就是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”等四项职能为重点，不要再方方面面都要插手干预市场的行为，“有形的手”过长会导致市场自身调节失衡，政府职能应从微观的干预转变为到宏观政策的制定者，做好“守夜人”角色。在大部制体制改革中，应该把转变变政府职能作为其核心任务。转变政府职能的主要任务是加快推进“四个分开”：一是推进政企分开，二是推进政资分开，三是推进政事分开，四是推进政社分开③。通过政府职能的转变，可以让政府从大包大揽的角色中逐渐淡出，让企事业单位、社会组织等多元主体有效参与市场经济和提供公共服务的过程中。此次大部制改革有力地推动了我国政府职能朝着建立公共服务型政府转变，正如奥斯本所说政府的任务应该是“掌舵”而不是“划桨”。

2.2 明确了部门职责，优化了机构及人员配置

各级政府通过推动大部制改革，进一步明确了其职能、责任和利益之间的关系，改革后，各部门在协调中的能力得到了有效提升。我们就那环保部的例子来看，环保部门在晋升为政府组成部门后，随着其地位的上升和职责的明确，其协调管理能力也得到了提升。通过“大部制”改革，国务院机构改革方案明确的职能相近部门顺利实现了合并、裁撤和整合，中央政府新组建了5个大部门，减少了4个正部级机构，撤销了26个议事协调机构，国务院组成部门调整为27个。通过改革，“大司局”、“大科室”正在形成。如被誉为广东改革先行者的佛山顺德区将发展规划和统计局集中到一个科室。大部门、大科室的形成为相应的行业协调发展做了良好铺垫，也降低了部门间及其内部的协调成本，改变了机构人员浮肿现象，防止了扯皮推诿内耗现象并提高了相关部门的办事效率。

2.3 提高了地方政府的积极性，有利于协调条块关系

改革向来就是中央和地方博弈的过程，此次实行由中央到地方的行政体制改革，中央给予了地方很多优惠，让地方可以更自主地决策自身的改革该如何进展。地方在机构设置方面的创新性增强，开始依据实际情况设置政府机构，突破了“上下同构”的惯例，有效地回应了社会经济需求。比如，前文所提到的广东顺德的改革就是通过“合并同类项”的方法进行机构重组的。又如，被誉为“国际旅游岛”的海南，其在改革中突出了地方产业经济特点，将旅游局作为省政府的组成部门。这些例子都说明中央对“块块”的放权有利于地方提高决策及执行能力，同时也有利于处理好地方和中央的利益关系。

3 我国大部制改革所存在的问题

3.1 官本位思想严重，缺乏公众的参与和监督

由于我国封建制度延续了2000多年，从秦始皇创立秦朝开创封建王朝到1912年清朝的终结，虽然形式上封建势力淡出了现代社会，但是国民深受封建“官本位”思想影响。政府官员想方设法集中垄断权力，个人专断，重视自身既得利益而轻视公共服务和民生工程。市场经济要求政府为民众提供能更多、更优质的公共产品和服务，而现在的很多官员都是在研究如何扩大既得权利和义务，而没有把人民的利益当做首位。另外，人民把改革的希望过重寄托于政府官员，而自身参与力度微弱。我国向来都是“强政府、弱社会”，很多人认为，大部制改革是政府自身的事情，与社会大众无关，自己不需要参与对改革的关注和监督中。因此，“官本位”思想亟须改变，以推进各项改革有序展开。

3.2 决策机构和执行机构之间的矛盾

在大部制改革前，我国行政部门的决策权和执行权是基于一体的，很多部门既要拍桌子顶板又要去执行自身制定的政策；改革后执行权和决策权相分立，虽然一定程度上加强了行政部门的决策能力和执行能力，但是部门还存在这职能交叉、决策执行没有完全分离的情况。比如国务院架构中，发改委本身管好决策等宏观的事情便好，但是实际情况是发改委在履行某些职能时往往使其他部门处于劣势和从属地位，难以有效发挥本部门职能。还出现了很多机构争相涌入决策层，而不愿做执行等实际工作，造成了越往基层执行的人员越少现象，就像一个倒着的金字塔，头重脚轻。作为一种部门组织形式，大部制需要清晰、合理的定位。因此，解决好大部制改革当中部门内部、部门之间决策、执行、监督的分离与协调等问题十分重要。

3.3 部门内部矛盾日趋明显，利益分化严重

首先，内部机构整合难的问题。由于部门利益的存在，使得整合后的新部门间的协调问题不易解决。如在工业和信息化部内部设立的24个司局中负责电子信息的就有6个。各部门均存在着机构过多、条款分割而职能交叉重叠的情况。大部制能不能有效遏制部门利益，这成为政府机构改革进程中暴露的主要问题。其次，部门首长与下属间协调难问题。很多下属官员凭借着信息不对称优势，在掌握了某一领域政策方案所需的技术专长后，便垄断了大部分情报，对于不利于自己的信息甚至屏蔽，从而获得了在实际操作中更多的影响力。在这种情况下，两者协调难度增加。因此，重组后部门之间关系的调整与平衡应当成为大部制存在的问题之一。

4 深化我国大部制改革的对策建议

4.1 转变执政观念，扩大公众参与

前文也多次提到转变政府职能是我国行政体制改革的核心内容。如何做到转变职能，首先要从思想观念上进行改变。我们的政府官员要先改变自身的执政观念，去除“官本位”思想，不要总把心思放在维护自身既得利益上，而是要把全部精力放在改善民生、提供优质服务上。近年来，社会矛盾层出不穷，房价高、物价高、医疗难等问题始终困扰着广大老百姓的正常生活。此时，如果政府官员还光打自身算盘、私欲强烈的话会影响社会地区稳定，因而政府应该转变执政观念，要做到“执政为民”，为人民服务。另外，政府也要鼓励公众多参与政府相关的决策。比如，在进行某项政策议题时，完全可以邀请公众听证、参与、监督进来，因为人民才是国家真正的主人，只有人民广泛地参与进来了，才能更好地制定与民相关的政策。尤其在这场大部制改革中，应该广泛听取老百姓意见，如此才能推动我国行政体制改革健康有序发展，推动透明阳光型政府的建立。

4.2 做到决策、执行与监督的有机统一协调

大部制改革后，分离了很多政府的决策和执行功能，使得很多政府机构争当决策者，而很少有机构部门愿意做执行者，这给推进大部制改革带来了很大麻烦。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政体制改革的意见》明确提出，要按照“精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，完善行政政权运行机制，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。以深圳为例，其在2009年的改革中建立起“委”“局”“司”三级的政府架构，其中“委”担负决策和监督职能，“局”承担执行职能，“办”则主要是协助市场办理专门事项。此类创新可以让政府相关部门做到各司其职、各履其能，从而有力推进了政府所推行的“决策集中化、执行专门化、监督独立化”的改革，并有利于尽快建立“决策权上移、执行权下移、监督权外移”的治理模式。

4.3 防止部门利益化，改革要立足长远

大部制改革与以往的机构改革具有本质区别，它是行政管理体制改革一个质的飞跃，必须对部门利益和个人利益进行大调整④。在“理性经济人”的假设下，人人都是追逐利益最大化的，因此部门间的利益博弈不可避免。现阶段我国行政管理体制职能交叉、权责不分、效率低下，存在“权力部门化，部门利益化，利益集团化”现象。所以，我们在革新中，要努力破除部门利益对改革的束缚，开展针对各级政府官员的培训、教育工作，让官员们真正做到“立党为公、执政为民”。另外，搞好大部制改革，不能局限于大部制本身。而应该从更广的视野出发，在行政体制改革的整体框架下设定新思路，解决大部门的协调机制、行政区划层级及政府权力结构和运行机制等全局性问题⑤。同时，政府还应该加强公务员培训，建立高效、精干的公务员队伍，以改变改革后出现的人员配置不合理、人员素质不高的现象。古人云：“会当凌绝顶，一览众山小。”我国政府在这场改革中只有着眼全国大局，立足长远，才能保持改革的整体性。