●龚勋

运行要规范监管须加强
——关于湖北省中央财政金融贴补奖政策执行情况的调查报告

●龚勋

中央财政金融贴补奖政策是中央财政采取贴息、补贴、奖励等手段，鼓励金融机构对特定扶持对象提供金融服务的惠民政策，主要包括农业保险保费补贴、小额担保贷款财政贴息、县域金融机构涉农贷款增量奖励及新型农村金融机构定向费用补贴4项财政资金（以下简称“贴补奖资金”），财政部驻湖北专员办自2003年开始对小额担保贷款财政贴息审核工作以来，连续10年对湖北省中央财政金融贴补奖资金开展审查审核工作，共审查审核贴补奖资金12.26亿元，先后两次开展金融贴补奖资金及政策执行情况检查，发现问题金额合计6.11亿元，对于发现的问题，该办一方面严肃处理，坚决维护中央财经纪律；另一方面探索长效机制，通过深入基层走访居民村户，实地了解政策执行效果，探索优化资金运行机制，促进惠民政策真正惠民，取得了良好效果。

一、政策效果

（一）小额担保贷款财政贴息促进了城乡居民就业创业

湖北省2003年启动小额担保贷款工作以来，坚持以政府推动、政策联动、上下互动引领小额担保贷款工作开展，为促进经济平稳较快增长、促进就业创业、保障和改善民生发挥了积极作用。2012年，在中央财政0.96亿元贴息资金引导下，全省新增小额担保贷款31.6亿元，较上年增长36.5%，财政资金实现放大效应32倍，共扶持4.4万人创业，带动了近10万人再就业，发挥了良好的社会效应。

（二）农业保险保费补贴提高了农业防范风险能力

从农民角度看，农业保险开展以后，农民遭灾后能够得到保险公司及时快速赔付，对投保农户抗灾减债起到了积极作用；从财政角度看，通过农业保险保费补贴，使得有限的财政支农资金效应明显放大，2012年，湖北省各级财政补贴保费4.81亿元（其中：中央财政2.59亿元，省级及县级2.22亿元），为农业提供风险保障超过144.31亿元，惠及农户814.51万户次，放大财政补贴效应30倍。同时，通过保险公司现场核实，掌握了农业灾害的真实情况，提高政府救灾的针对性和准确性，提高了救灾资金的使用效率，从而提高了农业防范风险能力。

（三）县域金融机构涉农贷款增量奖励提高了金融支持三农发展积极性

奖励政策实施以前，由于农业存在高风险、低收益的特点，涉农贷款不良贷款率偏高，县域金融机构没有发放涉农贷款的积极性，涉农信贷产品少、金融服务单一，难以满足“三农”信贷需求。奖励政策实施后，县域金融机构明显加大了涉农信贷产品与金融服务的创新力度，主动调整信贷投放方向和信贷结构，把有限的信贷资金放在支持农业生产上。据统计，2011年湖北省县域金融机构涉农贷款平均余额为600.77亿元，2012年涉农贷款平均余额上升为709.57亿元，同比增长18.11%，奖励政策的实施对县域金融机构增加涉农投放刺激作用明显。

（四）新型农村金融机构定向费用补贴促进了农村金融发展

定向费用补贴政策极大鼓励了湖北省新型农村金融机构发展，据统计，2012年湖北省达到银监会监管指标要求、符合定向费用补贴政策的新型农村金融机构达33家（其中村镇银行30家、小额贷款公司3家），比2011年增加12家，2012年发放贷款54.47亿元，同比增长67.36%，2012年贷款平均余额35.16亿元，同比增长80.06%，农村金融服务的数量大幅增加，质量也大幅提高。

二、存在的问题

总体上看，检查发现的问题呈现以下几个特点：一是总体违规现象得到了有效遏制。检查发现，在湖北专员办持续跟踪督导下,湖北省中央金融贴补奖资金管理水平得到显著提高，2012年金融贴补奖资金检查下达的处理决定得到了有效落实，各级财政部门充分认识到执行金融贴补奖政策的重要性和严肃性，截留、滞拨及骗取中央财政资金等违规现象大幅减少。二是部分系统性问题依然存在。如财政部门不能及时拨付财政贴息资金，导致银行违规扣划担保基金及提前收取个人和企业利息现象普遍存在，反映出政策执行过程中相关制度设计与实际执行脱节。三是发现新的问题隐患。如检查过程中对小额贷款担保基金延伸检查发现，担保基金管理体系混乱，导致出现大量担保基金被挤占挪用,严重影响了小额担保贷款业务的正常开展。主要违规现象如下：

(一)小额担保贷款的担保基金运营管理不规范

一是担保基金账实不符，存在重大安全隐患，基金被挤占挪用问题突出；二是担保基金委托管理不规范，包括部分担保基金未实行专户管理，担保基金利息收入未记入担保基金账户；三是部分担保基金亏损严重，未及时补充，无法按规定比例承担担保责任。

(二)担保基金被挪用转移现象突出

挪用担保基金为企业提供质保；转移担保基金用作公司资本；违规侵占担保基金本金及利息；违规使用担保基金支付贷款本金及利息等。

(三)小额贷款财政贴息申报拨付不规范

超范围办理小额担保贴息贷款，多拨付财政贴息资金；虚报小额贷款贴息资金；违规提前收取小额担保贷款企业利息；多收小额担保贷款企业利息；违规从担保基金扣划贴息资金等。

(四)小额担保贷款奖补资金分配使用不规范

未按规定分配小额担保贷款奖励性补助资金；虚拨小额担保贷款奖补资金；违规支付小额担保贷款奖补资金；账外收支奖补资金及将小额贷款财政预算资金转移到预算外账户等。

(五)贴补奖配套资金不到位或虚假到位，骗取中央财政资金

部分地方财政部门未足额支付企业小额担保贷款贴息地方配套资金；部分地方财政部门未足额拨付或者虚假拨付涉农增量奖励地方配套资金；部分地方财政部门通过财政部门先垫付，保险公司再以虚假理赔退还资金的形式虚假支付农户应承担报废，骗取中央农业保险保费财政补贴资金；部分地方财政部门以先拨后返或先收后拨的方式，虚假拨付农业保险保费补贴地方财政配套资金;少数财政部门贴补奖资金核算不规范，出现账面亏空现象。

(六)政府承办农业保险出现诸多弊端

恩施州农业保险采取政府承办、按村投保模式，实地检查发现，该模式违背中央财政关于农业保险“市场运作、农户自愿、政府引导”的指导原则，出现诸多问题，一是未按实际耕作面积投保，出现理赔面积大于投保面积等现象；二是投保程序不到位，出现保单未送达到村、凭证未送达到户等问题；三是违规理赔，出现向非投保户支付灾损理赔款等行为；四是套取中央保费补贴资金，县市财政垫付应由农户承担保费，保险公司通过费用渠道予以返还等违规问题。

三、原因分析

针对发现的问题，检查组一方面下发整改通知督促相关市州财政部门积极整改，另一方面也对违规现象产生原因进行深入剖析，认为问题产生主要源于以下几点：一是中央财政金融贴补奖政策执行力度不够。检查发现，地方财政部门对贴补奖工作执行力不够，大量贴补奖资金未在规定时间内按规定程序拨付到位，对相关申报资料的初级审核基本形同虚设，年末报表数据统计更是漏洞百出。二是对政策学习理解不到位。检查发现，基层财政部门对新颁布的政策规定缺乏及时深入的学习，有的还在延续已废止的政策规定，有的只知地方性规定，有的对新颁布的政策只闻其名，有的对政策的理解偏差极大。三是财政部门职责认识不足。检查发现，地方财政部门对自身职责的认识亟待提高，有的认为资金拨付到下级财政部门就不需再管，有的认为金融机构违规申报与自己全然无关，甚至有的还认为财政部门做贴补奖工作也应获得收益。四是为谋求地方利益，弄虚作假。检查发现，部分地市，为谋取一方利益，有的甚至在地方政府的默认或要求下，以虚报假报来骗取中央资金，损害国家利益。五是政策界定模糊。检查发现，现行政策规定有的地方界定比较模糊，具体执行上缺乏可操作性。六是对基层金融机构缺乏有效激励。在目前国内金融机构的核算体制下，县域金融机构收到奖励资金做“收入”核算后，只能上缴上级机构，因此县域金融机构对奖励的申报和资金的领取都不积极，缺乏对县域财政配套资金到位的监督，也是县级财政不能在规定时间完成资金拨付的一个原因。同时，对县域金融机构开展涉农贷款的激励也缺乏成效。

四、建议

(一)加强政策学习，保证执行力度

针对部分政府部门及金融机构对政策学习不到位，导致执行政策出现偏差的问题，各级主管部门应高度重视，一方面各级政府部门自身要加强对中央政策及相关文件的学习，认真、深刻领会中央金融贴补奖政策精髓，不断强化自身规范意识，坚决将中央政策贯彻执行到位；另一方面，各级政府部门还应加强对相关金融机构的宣传引导，及时向其传达解释中央政策精神，按照中央政策导向鼓励金融机构在规范中求发展，在政策中找机遇，将业务发展方向汇入到中央财政金融政策的大潮流中，实现中央财政金融政策目标与金融机构自身发展双赢。

(二)提高责任意识，规范工作流程

各级政府部门和相关金融机构应正确认识到金融贴补奖工作是中央“惠民支农”政策的重要体现，提高经办人员的责任意识，加强贴补奖资金的过程管理，严格规范申报审核流程，督促财政资金落实到位，在申报环节要按照相关文件规定时间按时申报、备案，并及时完成相关审核工作；在拨付环节要严格在规定时间内将资金拨付到位，严禁虚假拨付及拨付不到位行为；在使用环节要建立评价反馈机制，正确核算使用贴补奖资金，真正发挥专项资金的作用，提高使用效率，确保资金安全。

(三)完善联络机制，形成协同合力

金融贴补奖政策涉及到财政、社保及金融等诸多方面，各部门之间互不隶属，条块分割特征明显，因此有必要建立各职能部门间的联络机制，形成协同合力，共同保障金融贴补奖政策的顺利实施。建议以财政部门为主体，建立三个层次的联络机制：中央为顶层设计层面，建议财政部联合人社部、中国人民银行等中央政策部门完善金融贴补奖的政策制定，不断研究政策执行中反映出的系统性问题，从制度设计上予以完善；省级为监管协调层面，建议由财政部驻当地专员办牵头，联合省财政厅、人社厅、人民银行及各金融机构召开联席会议，研究解决金融贴补奖政策执行中的程序性问题，完善工作运行机制；县级为政策执行层面，建议强化县级财政部门执行金融贴补奖政策的主体责任意识，会同县级社保部门、金融机构等职能部门齐抓共管，发挥政策实效，保证将惠民政策真正惠民。

(四)制订监管细则，堵塞管理漏洞

一是规范金融贴补奖业务流程，加强对资金的全过程管理，制订贴补奖资金申报、拨付及核算工作细则，禁止虚报、滞拨及坐收坐支行为，同时加强财政与金融的互动协作，协调解决金融机构承办贴补奖业务中存在的制度性问题；二是加强对小额担保基金运作管理，严格单一账户管理，依据相关政策法规制定《小额担保贷款担保基金运作管理办法》，严格禁止违反政策法规及担保合同挪用垫付担保基金行为，同时通过规范担保公司开展小额贷款担保业务，保证政府设置担保基金进行小额贷款担保的公益属性，确立担保公司开展此类业务的委托代理关系，禁止担保公司额外收取担保费行为；三是规范农业保险运作流程，坚决按照中央政策精神开展农业保险工作，理顺投保程序，培育农民保险意识，鼓励农民在自愿基础上购买农业保险，督促保险公司规范理赔程序，保证依规理赔到位。

(五)加强监督检查，强化问责机制

应加大对金融贴补奖政策执行的监督检查力度，强化专项资金问责制，按照“资金流到哪里，责任就跟到哪里”的原则，建立严格的问责制度。一是建立财政全程监管机制，实行常态监督与重点抽查相结合，将事后抽查转为事前、事中、事后的全程监督；二是将问责制度贯穿贴补奖资金申报、拨付、使用的全过程，提高申报单位用好管好贴补奖资金的责任感，真正发挥贴补奖资金的作用，提高使用效率，确保资金安全；三是建立贴补奖资金定期对账机制，根据贴补奖资金的流向特点，定期将财政资金拨付数据与金融机构入账数据进行对账分析，对异常情况逐一核实，确保拨付到位。■

财政部驻湖北专员办）

（本栏目责任编辑：周菲）