●肖军

关于财政扶持企业专项资金廉政风险防控的研究
——以福建省为例

●肖军

一、扶持企业专项资金的作用

为积极推动贯彻落实中央、省委省政府发展实体经济的有关要求，切实转变经济发展方式，福建省财政扶持企业专项资金（以下简称“扶持资金”）规模逐年增长，2011年和2012年省级财政扶持企业专项资金分别约为10.17亿元和19.27亿元。近年来，福建省各级财政支持企业发展的专项资金逐年增加，资金规模不断扩大，对本地企业和民营经济发展起到积极的促进作用。

(一)促进产业结构优化升级

推动企业采用新技术、新工艺、新材料，开发新产品，加强技术改造，提升制造水平；推动企业节能环保、新一代信息技术应用、集成电路设计等，提高应用安全可靠软件和信息技术研发设计、生产加工、管理水平，以及提升软件和信息技术应用水平。

（二）带动企业科技进步

进一步整合资源，推动企业购置和改造研发设备、仪器、软件，提升自主创新和研发能力，促进研发机构在福建省落地建设，鼓励引进国外先进设备和先进技术，提升出口产品质量和附加值，推动企业创造和运用专利技术，以科技创新支撑经济发展方式转变。

（三）改善企业服务环境

为企业提供工业设计、技术开发、技术推广、技术咨询、信息化服务、检验检测、质量控制、设备共享等创新服务项目，有效满足企业创业发展需求，优化企业创新、创业咨询、创业场地及设施等创业服务环境。

（四）推动企业开拓国际国内市场

鼓励支持企业参加各类重点展会，参与各类认证，提高品牌知名度。鼓励支持企业到境外建立多种形式的生产基地、研发机构、营销网络和并购国际知名品牌等，积极有效地开展对外投资和跨国经营，更好地实施“走出去”战略。有效应对“两反两保”和缓解“融资贵”，使越来越多的出口企业从政策中获益。

二、存在的不足和问题

（一）专项资金项目设置不科学

一是扶持资金项目重叠交叉较多。各部门有关扶持企业发展政策政出多门，专项资金交叉多，市县贯彻执行难，容易出现同一企业甚至同一项目多头申报、多头享受扶持资金的情况。同时，由于扶持资金涉及企业面广，各级财政部门和企业主管部门对企业基本情况不太熟悉，又缺少对企业落实专项资金的正常监管工作机制，在很大程度上增加对扶持资金的监管难度。二是部分项目扶持资金随意性较大。大部分扶持企业专项资金的下达，在年度申报指南中，仅规定按照不高于投资的一定比例予以不超过一定数额的进行补助，具体的补助数额核定，存在较大的自由裁量权。三是项目库建设普遍滞后。大部分专项资金分配缺乏中长期规划。大多数县级没有建立相应的项目储备库，企业主管部门面临着要不要建项目库的问题，若是建立项目库，就会增加工作量，现有人力、物力和财力不能满足工作需要。即使建了项目库，而项目库中的企业也不一定得到资金补助。怎么建项目库，目前没有统一标准，上下级又缺少信息互动。

(二)专项扶持资金申报资料不实

一是部分企业为获财政资金扶持，夸大项目投入和产出有关指标。有的企业与会计师事务所合谋出具虚假财务报告，骗取财政扶持资金。个别企业在获取财政资金的前一年度经营状况已极差，项目资金到位后延期检查发现倒闭。二是地方财政部门很难全面核实情况。受项目申报时间急，审核时间短的因素影响，对申报扶持项目的真实性、可行性进行论证、调研不够，很难全面核实情况。部分企业通过调整项目资料，将同一项目向不同政府部门多头申报。

(三)专项资金制度不够健全

一是财政资金多头管理。由于国家层面发改、经发、科技等部门都有发展和扶持产业经济的职能，所以地方机构在职能上也相应存在交叉重复的现象。福建省行业主管部门从自身工作实际和重点出发制定产业扶持政策的方式，容易造成部分政策在扶持内容上交叉重叠，影响到政策的有效性和可操作性。二是部分资金在职能部门未实行决策、管理和监督相分离。目前，企业扶持资金一般由相关主管部门内部机构按职能进行管理，部分预算管理部门内部机构既是企业项目的策划者，又是资金运作监管者，同时还承担项目验收的职责，不利于资金的管理、使用和风险防范。三是扶持方式较为单一。企业扶持资金主要根据项目采用无偿资助和贴息补助的扶持方式。企业发展不仅需要财政资金引导，在其不同发展阶段更是需要风险投资参股、担保、银行贷款、上市融资、债券资金等予以综合扶持。目前福建省财政政策和资金带动社会资本的联动机制还需进一步完善，财政资金四两拨千斤的杠杆放大作用还有待提高。

(四)专项资金管理不够规范

一是支出进度问题比较突出。部分扶持企业专项资金一般在人大批复后，甚至上半年内均无法体现支出。一般由于部门前期工作准备不充分，待人大批复后才开展项目评审工作。从另一角度来看，也反映了企业扶持资金一般缺少中远期规划，变动随意性较大。二是绩效评价管理体系尚未健全。财政资金的扶持，有力地促进了产业转型升级和企业创新。但由于财政扶持资金效益具有滞后性、间接性、综合性及持续性的特点，目前对财政企业扶持资金的绩效评价体系尚不健全，“重扶持、轻管理、轻绩效”现象还客观存在。三是部分企业账务处理不规范。企业专项资金未实行专项核算和专款专用，未按申报项目承诺实施项目，将财政扶持资金与企业自有资金混在一起使用、核算，未按要求做到专账核算，夸大项目投入和项目产出等。四是部分项目资金闲置现象严重。部分企业在取得财政扶持资金后，未按计划推进项目建设，导致财政资金闲置在企业账户，未能发生应有效益，同时影响财政资金安全。

三、产生问题的原因

扶持企业专项资金管理使用中存在的问题和潜在的廉政风险，究其原因，既有我国还处于社会主义市场经济体制建设完善过程中的体制机制因素，也有资金申报、审核、实施等重点环节上的监管因素。

(一)财政资金管理存在缺位和越位

财政对企业扶持作为对市场力量的一种补充,必须坚持市场导向,以市场机制的充分有效运转,作为制定产业政策的基础和前提,尽可能地正确处理好政府适度干预与发挥市场机制的关系,做到不缺位、不越位。完全通过财政投资和补贴来实现对一些产业的鼓励和扶持,往往不能充分发挥有限财政资金的最大效用。从实际工作情况看，有些部门过多依赖将财政政策和资金作为开展工作、扩展职能和调控经济的手段，偶有出现争盘子和抢资金规模的现象。

(二)体制机制方面影响财政资金分配

各个部门都有自己的利益主张，都不愿意放弃资金分配的权力，使得多头管理缺乏有效的统筹协调，政府对企业技术创新过度干预，同时在为企业营造良好的创新环境方面的着力不够，项目数量庞大，多头申报现象一定程度存在，出现财政资金使用分散，分配下来往往出现有的钱不够花，而有的钱花不了，导致财政资金的宏观效益不高。

(三)部分政策透明度不高

部门往往既是政策制定者，又是政策的主要执行者和监督者，对项目申报的条件、内容、程序、要求以及结果对外公开的程度不够，项目预算编制的透明度不高。人大、纪检、媒体、社会公众等对扶持企业专项资金难以开展监督，容易产生一定的腐败空间。

(四)专项资金监督管理弱化

“重分配、轻管理”的观念未从根本上得到改变，专项资金制度建设滞后，缺乏有效的长期监督机制。突击性、专项性的检查多，日常监督管理少；事后检查多，事前、事中监督管理少；对某一项环节检查多，全方位跟踪监督管理少。同时在监督检查中受到人力和技术手段的制约，监管方式比较简单，不能全面、客观反映资金流动的完整运行轨迹和实时状态，其监管效力存在一定的有限性和滞后性，削弱了监管力度。

四、加强扶持资金廉政风险防控的对策建议

要根据廉政风险防控有关要求，进一步深化权力阳光运行机制建设，加强源头治理工作。通过健全完善机制制度、管理监督、统筹资金，并借助科技手段等方式，打造扶持企业专项资金监管防火墙，确保财政资金和财政干部的安全。

(一)完善专项资金制度建设

一是发挥市场在资源配置方面的决定性作用。在市场经济建设初期或是新兴产业发展的初期,政府有必要对市场进行适度介入,但随着企业作为市场经济主体地位的确立和改革的不断深入推进，经济的驱动应逐渐转变为以民间投入为主体、以市场为中心进行协调运转。政府更多通过优化资金扶持方式和拓宽融资渠道等形式，充分发挥财政资金的杠杆和引导作用，形成政府推动和市场机制的合力。二是突出财政资金的重点扶持范围。由支持个别企业、个别项目向支持产业集群和公共服务平台转变。通过政府引导、市场运作的方式，加快公共服务平台建设，改善企业发展环境；优化社会资源配置，加强专业化分工协作，推进共性关键技术的转移与应用，促进企业提升创新能力和核心竞争力，加快产业集聚。同时，将部分通过评审方式直接补助企业的专项资金，改为与企业财税贡献、用电量等指标相挂钩的奖励；将部分直接安排扶持中小企业的专项资金，改为通过风险池、财政贴息等手段，引导金融机构和风险投资机构加大对中小企业的扶持、培育力度。三是创新和丰富资金分配方式，建立长效管理机制。积极创新财政资金分配、使用方式，对于支持生产发展的资金尽量减少无偿拨付，多采取财政贴息、担保等投资方式，引导企业更多地运用市场化方式融资。财政资金可通过风险补偿等形式，鼓励银行扩大新增贷款和增加对实体经济、科技创新和中小企业的信贷投放；借鉴台湾中小企业信用保险基金模式，鼓励担保公司加大对实体经济、科技企业及中小企业的重点扶持。由支持个别企业、个别项目，向支持产业集群和公共服务平台转变。通过政府引导、市场运作的方式，加快公共服务平台建设，改善企业发展环境。四是加强项目的事前评估。行业主管部门对产业项目的引进，要会同财政等部门测算对项目直接或间接的资金投入，综合比较项目带来的经济社会效益和投入回报年限，发展地方经济效益高、产业带动能力强的项目。并聘请有经验的专家审核把关，对不符合财政资金补助要求的项目取消财政资金扶持。五是逐步完善企业项目库管理。尝试进行企业申报、项目申报登记制度，防止出现多头申报、多头享受现象。加强项目事中跟踪，重大项目管理单位要切实加强对产业项目跟踪，对企业引进所承诺项目进度、资金配套、项目效益实现等事项予以落实。如发现企业实际完成情况与协议承诺存在重大偏差时，应立即停止兑付财政优惠政策，并按照协议要求予以追偿相关损失，确保发挥财政资金引导作用。

(二)加大专项资金整合力度

一是统筹使用各部门扶持企业资金。行业主管部门安排企业扶持资金要形成合力，按照产业发展目录，统筹较大部分财政资金集中投向重点产业、关键行业链条、重点项目和关键技术，发挥资金规模和集聚效应。行业主管部门与财政部门要根据特定时期产业发展实际，研究出台或完善重点产业扶持政策和扶持资金管理办法，明确资金使用重点环节，改变财政支持企业项目过多、资金过散的状况，切实提高企业扶持资金针对性和有效性。二是面向产业统筹使用政策和资金。政策方面主要解决制约企业发展的瓶颈问题。在扶持资金的安排上，应对企业根据成长发展阶段予以区别扶持，初创期采取财政补贴、创业担保方式，成长期采取税费减免、风险投资参股、财政贴息方式，扩张期采取研发扶持、人才引进、再投资激励方式。在扶持资金使用上应突出产业核心竞争力。逐步将用于外贸增量奖励、工业增产多销、港口箱量扶持等临时性、应急性扶持措施的财政资金，调整用于培植产业增强核心竞争力和自主创新能力，鼓励培育自主品牌和增强研发设计能力，进一步夯实产业发展后劲。

(三)加强专项资金管理体系建设

一是强化政策源头控制，加强企业扶持资金廉政评估。按照资金和政策相匹配原则，对所有涉及财政扶持企业资金加强建章立制，及时对制度所涉及工作程序和监督制度执行等方面存在的廉政风险予以评估，依据权力事项的重要性、权力行使的频率、对权力监督制约的严密程度及自由裁量权大小、腐败现象发生的可能性及危害程度，确定重点和一般风险等级，明确管理责任，实行风险等级管理。二是着力提高财政资金分配的科学性，提升预算公开透明度。预算在年初按一定比例落实到具体项目，并提交人大审议，避免年中随意变更。严格控制预算调整范围，非重大事项不纳入调整范围。同时不断提升预算公开水平，引入预算社会监督，加强廉政风险防控。三是建立财政绩效管理专家库。财政项目绩效评价正式引入“外脑”评审机制，根据财政绩效目标的项目性质，在专家库相近类别的专家中随机抽选专家，对项目的申报评审、跟踪监督以及绩效评价等3个环节实施专家评审。四是强化程序控制和预算审核。每个项目确定和资金分配，都要经过专业评审、财政联审、地方政府审定等规范程序后才能拨付给企业，从内部控制上要力求做到项目策划、项目评审、项目验收相分离，保证专项资金资助方向的准确性、分配公开公正性和决策的科学性。五是加强部门分工合作。针对不同部门的不同特点，在部门的分工及配合上探索新的模式。由较为熟悉的主管部门来确定哪些企业符合专项资金分配范围，而财政部门根据企业的财务情况，企业的纳税贡献等来确定企业的扶持金额等。形成企业主管部门、财政、纪检监察、审计等部门参与的对扶持企业专项资金协同管理机制。对各项财政企业专项资金的申报程序、审核内容、资金拨付、使用范围、管理方式、配套措施以及投入效果等进行监管。六是开展绩效管理。强化资金使用监管。对数额较大的财政扶持企业资金使用设定绩效目标。探索引入市场独立力量，定期综合评价各部门扶持专项资金使用情况和绩效情况，将绩效考评结果作为预算安排、政策调整的重要依据，对绩效突出的资金予以加大扶持，对绩效不明显的专项资金予以调整压缩。

(四)运用科技手段形成监管合力

一是利用科技手段，实施电子监控。结合财政一体化管理信息系统建设，将查找的廉政风险融入财政管理信息化大平台，利用网络手段固化办事程序，设定办理时限和裁量幅度，对违反程序和超越权限等可能存在的违规风险，通过系统自动限制和预警，增强廉政风险防控的针对性和实效性。二是建立企业扶持信用体系。加强部门间扶持企业专项资金使用情况信息共享，对项目管理混乱、弄虚作假违反规定截留、挪用项目资金的企业，经核实后纳入黑名单，予以扣减、停拨扶持资金，并对责任人依纪依规进行严肃处理。三是推动专项资金“项目库”建设。依托财政管理一体化平台和财政转移支付综合管理系统，加快建设财政扶持企业专项资金“项目库”，并做好与省直主管部门“项目库”数据对接工作，逐步实现项目申报、审核、安排、绩效评价等全过程监控，提高专项资金安排的透明度。四是完善信息公开制度。上级部门要加强沟通，提前将有关政策通知到市县财政部门和符合条件的企业，让基层做好前期的调查工作，减少信息不对称造成有的企业享受到扶持政策，有的则没有享受到扶持政策。要增加相关业务培训，提高各类工作人员的廉政风险防控能力。县级企业主管部门要及时把项目申报的基本要求、受资助企业基本情况，特别是项目实施的情况在网上公开，增强透明度。

(五)加大违规惩处力度

重大项目管理单位要切实加强对产业项目跟踪，对企业引进所承诺项目进度、资金配套、项目效益实现等事项予以落实。如发现企业实际完成情况与协议承诺存在重大偏差，应立即停止兑付财政优惠政策，按照协议要求追偿相关损失，确保发挥财政资金引导作用。■

福建省财政厅）