城乡建设用地增减挂钩制度实施绩效分析与评价*

2014-03-09周介铭

中国农业资源与区划 2014年6期

任平，吴涛，周介铭

(1．四川师范大学西南土地资源评价与监测教育部重点实验室，四川成都 610066;2．四川师范大学地理与资源科学学院，四川成都 610066)

1 引言

随着新型城镇化、工业化进程不断推进，城镇建设用地需求量大而供给少、耕地保护压力大而效果差等矛盾日益突出，如何有效缓建设用地与耕地保护之间的矛盾成为了各界关注的焦点问题。为有效缓解城乡用地矛盾，2004年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发［2004］28号)，要求鼓励农村建设用地整理，提出“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”试点 (简称增减挂钩)。2005年国土资源部制定《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资［2005］207号);2006年，山东、天津、江苏、湖北、四川等5个省 (市)正式确定为城乡建设用地增减挂钩的试点地区。2008年，国土资源部正式下发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 (国土资［2008］138号)，这标志着我国城乡建设用地增减挂钩试点工作正式纳入依法管理的轨道［1］。截止2010年底，全国已有27个省、直辖市、自治区大规模开展了城乡建设用地增减挂钩试点，总共下达周转指标3 万 hm2［2］。

城乡建设用地增减挂钩试点的目的是为了优化土地结构，缓解城市建设用地矛盾，推进农村城镇化和城乡统筹发展［3］。然而，增减挂钩在试点过程中出现了政策理解偏差与执行错位，如地方政府过分追求城镇建设用地指标、农民“被上楼”，耕地复垦数量质量难保障、耕地占补平衡难实现等，这些问题使增减挂钩备受争议，甚至被认为是新一轮的“圈地运动”。针对这些问题，2010年国务院出台《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发［2010］47号)，要求严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作［4］。那么，增减挂钩制度实施的效果究竟如何?有什么积极作用?又存在什么样的问题?这是一个必须回答的问题。基于此，该文通过对增减挂钩试点项目区实地调研，开展增减挂钩制度实施绩效评价，深入分析其实施带来的正向绩效和负面影响，为增减挂钩制度的完善和改进提供重要参考和依据。

2 增减挂钩理论内涵

根据国土资源部2008年制定的《管理办法》，对增减挂钩定义为:依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块 (即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块 (即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区 (以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标［5］。对此定义，不同学者有不同的理解，如陈锡文［6］认为增减挂钩的本意是为了促进乡 (镇)土地利用总体规划、村庄和集镇规划的编制，使农村节约的建设用地用于发展小城镇和县域经济;陈利根等［7］认为增减挂钩实质上是对农村居民点进行的一种特殊土地整理行为，旨在推进土地节约集约利用，促进城乡统筹发展，而非简单地限于土地层面;刘俊等［8］则认为增减挂钩制度只是一种占补平衡制度，旨在协调城镇建设用地与耕地保护之间的矛盾，而不能承载诸如“新农村建设”、“农村公共事业和公共服务改善”、“土地利用集约化与规模化”的重任;叶剑平［9］则认为增减挂钩的政策目的应该是城乡统筹、推进农村发展。

事实上，增减挂钩是一项具有创新性制度设计和安排，其宗旨是为了更好保护耕地，但同时也是中央政府在耕地最严厉保护与地方建设用地最渴望需求的尖锐矛盾与冲突背景下，对地方政府的无奈与妥协。地方政府在“经营城市”过程中的用地冲动，俨然将之异化为低成本扩张城市用地的“突破口”。增减挂钩似乎成了地方政府在耕地严控高压下寻求建设用地指标的最后选择和大肆圈占土地的最后机会。在当前新型城镇化快速推进的背景下，增减挂钩作为一项缓解耕地保护与城镇建设用地紧张矛盾的新型土地整理制度，不能只是简单的以寻求建设用地指标为中心、注重数量忽视质量的耕地占补平衡，其理所应当以保护耕地、保障农民利益为前提，突出优化城乡用地结构与布局、强化土地节约集约利用、统筹城乡协调发展等目标。

3 增减挂钩制度绩效评价

3.1 增减挂钩制度的正向绩效

课题组随机选取了4个城市周边不同远近、不同区位的10个增减挂钩项目区进行实地调查，其中1个平原区特大城市周边6个项目区、2个山地区大城市周边2个项目区、1个丘陵区中等城市周边2个项目区，各城市所选取的增减挂钩项目分别位于距城市不同远近的城郊或农村区域，对增减挂钩实施情况具有较好的代表性，10个项目区区位示意如图1所示。调查共发放调查问卷590份，其中有效问卷540份。调查结果表明，增减挂钩制度具有较好的正向绩效，不仅促进了农村土地集约利用，缓解了城镇建设用地压力，而且提供了农民优美的居住环境。根据课题组对增减挂钩制度满意度调查结果，有64．43%的受调查农户对增减挂钩制度持满意和一般满意态度，政策在执行过程中一定程度上得到了农户的认可，发挥着积极作用。

图1 城乡建设用地增减挂钩调查项目区区位

3．1．1 促进农村土地集约利用

零星散乱分布、结构不合理、人均面积偏高是当前我国农村居民点最明显的特征。根据增减挂钩制度的基本要求，对农村居民点整理须在土地利用总体规划控制之下，促进农村土地节约集约利用。根据课题组实地调研结果来看，增减挂钩制度促进农村土地集约利用表现在3个方面:一是通过集中居住方式缩减了农村居民点用地规模，大部分集中居住区人均居住面积均控制在30～40m2，且房屋以高层 (25～30层)、多层等形式呈现，从一定程度上减少了宅基地总数量。二是集中居住之后，实现基础设施共享，避免了传统分散居民点“一户一套设施”的浪费现象，节约农村土地成本。三是通过对原有宅基地复垦，可以实现耕地资源集中连片使用，实现耕地集约化、规模化利用，在一些条件相对好的地区，通过增减挂钩将农村承包地集中使用，对外统一承包给农投公司，实现农业规模化生产与农民增收。因此，增减挂钩制度实施减少了农村宅基地总数量，提高了农村土地集约利用水平。

3．1．2 缓解城镇建设用地压力

在当前城镇发展与经济建设过程中，城镇建设用地紧张与耕地保护的矛盾日益突出。而增减挂钩制度的目的之一就是要在城乡建设用地总量不增加的前提下增加城镇建设用地指标［10］。在调研过程中，随机抽取的10个增减挂钩项目区共周转建设用地指标320hm2，而节余的这部分建设用地指标均用于城镇建新区建设。事实上，增减挂钩制度的实施，在实现农村土地集约利用、改善农村生活环境的基础上，通过“挂钩”节约建设用地指标，并盘活农村建设用地，缓解了城镇建设用地供应紧张的压力。

3．1．3 推进新型城镇化与城乡统筹发展

在当前我国城镇化加速发展时期，农村人口和土地问题是关键。在增减挂钩实施过程中，通过将农村分散的居民点统一集中居住，逐步实现由传统自然形态向规划形态的转变，将农村基础设施建设与城镇发展相结合，在增加城镇建设用地指标的同时，还改变了农村风貌，推进新农村建设。此外，增减挂钩制度规定在县域范围内进行指标流转，突破了传统的城乡界限，避免了行政范围限制所造成的一些障碍，更有利于统筹城乡发展。增减挂钩制度通过统筹考虑城市和农村，把城乡矛盾特别是土地和人口矛盾，在“挂钩”平台内通过资源的重新配置来解决，有利于城镇化进程的合理有序推进［11］。根据课题组调研情况来看，在社会经济条件较好的地区，特别是城乡结合部、土地问题极为突出的大城市郊区，借助于增减挂钩制度平台，农民退出宅基地成立农民股份合作社，统一经营、流转土地，农户入股分红，基本上实现了城乡统筹发展和农村人口向城镇人口的转变。

3．1．4 改善人居环境与质量

调查中发现，绝大部分农民表示愿意集中居住，具有强烈的改善居住环境意愿。根据课题组调查的数据显示 (表1)，绝大多数农村居民对集中居住区生活配套设施、环境卫生状况、小区绿化等方面表示满意，人居环境整体满意度达到78．07%。这说明在增减挂钩过程中，分散居民点集中使得农村居民生活环境得到很大改善，生活服务便捷度、环境舒适度明显提升，基本上达到了改善农村生活条件的目标。

表1 农村居住区人居环境满意度调查 %

3.2 增减挂钩制度存在的问题

由于增减挂钩制度在实施过程中、存在事实与理论层面的异化，地方政府单纯以寻求城镇建设用地指标为目的，农民“被上楼”、耕地“占多补少”、 “占优补劣”、城乡利益分配不合理等问题表现较为突出。

3．2．1 农民“被上楼”，种粮积极性减弱

由于大部分增减挂钩试点项目都实行整村推进的方式，而这一过程就必须征得全村2/3以上村民代表的同意，但在实际调查过程中，发现并不是每个项目区涉及的村都能达到这一标准，这就不可避免会出现违背一部分农民意愿的现象。事实上，为了获取更多的建设用地指标，一些地方借助增减挂钩制度违法占用土地，擅自扩大增减挂钩试点范围，违背农民意愿，强拆民居，强行土地置换［12］，其结果导致农民“被上楼”。由于农民搬进小区居住，生活方式发生了很大变化，而农业生产条件则受到诸多限制，耕作不便等问题严重影响农民的种粮积极性。如在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平，农民集体“被住进高楼”;山东诸城市取消了行政村编制，1 249个村合并为208个农村社区，诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”［13］。而这些失去原有宅基地的农民，不得不面临生活、生产方式的转变，对于长期从事农业生产的农民来说，生活成本增加和耕种不便成为最现实的问题［14］。在农业比较效益低下的情况下，“被上楼”农民为了更好解决生存和发展问题，倾向于外出打工或在本地从事二、三产业，种粮积极性严重下降，耕地也出现大量抛荒现象。

根据课题组调研的情况来看，农民集中居住后比较普遍和突出的耕种问题有以下3个:一是农业耕作半径变大，调查得知有些地方集中居住后耕作半径由以前的半个小时加大为2～3个小时，来回耕种费时且不方便。二是农具没有地方存放，集中居住区一般为7层左右的楼房，没有专门的农具存放区。三是复垦后的耕地质量较差，据调查得知大家普遍反映复垦后的耕地产量只有同类耕地产量的40%～60%。事实上，这部分集中居住的农民生产方式并没有转变，农民身份也没有改变，土地仍然分散在这些农民手中，难以形成规模流转，而集中居住后面临的这3个问题使得农民从原来愿意种地转变为现在不愿意种地的状态，或者在集中居住区近一点的地方种点瓜果蔬菜，有些甚至宁愿抛荒。如表2所示，除一些经济条件较好、种植蔬菜收益较高 (项目B)的地区外，现在大部分地区原来种粮积极性较高的农民耕种土地意愿较低，平均意愿度仅占被调查农民的37%。因此，地方政府在增减挂钩制度实施过程中，存在违背农民意愿的现象，农民“被上楼”，种粮积极性减弱，一定程度上也加剧了农村土地抛荒、撂荒，难以保障粮食生产的有效性。

表2 增减挂钩农民集中居住意愿度与继续耕种耕地意愿度 %

3．2．2 耕地数量质量难保障，威胁粮食安全

增减挂钩制度要求耕地面积不减少、耕地质量不降低，其实质是要求达到耕地总量的动态平衡。事实上，追求更多建设用地指标成为了地方政府实施增减挂钩的动力，而忽视了耕地数量与质量的保障。从理论上来看，实行“占一补一”保障了耕地数量不减少，但实际上大部分地区并没有对拆旧区宅基地进行耕地复垦，或者复垦比例较低，而且复垦耕地质量明显偏低，导致实际耕地数量减少、质量下降。其实这其中的主要问题在于增减挂钩制度仍处于试点探索阶段，由政府主导实施的过程中存在诸困难，如资金限制、操作困难等，导致复垦耕地处于难以监管、无力监管的状态，自然也难以保证拆旧区复垦耕地的数量与质量。

结合课题组调研资料与土样采集实验数据进行分析 (表3、表4)，调研区域增减挂钩项目区耕地复垦比例仅46%，部分项目区甚至没有复垦，处于抛荒闲置状态或用作建设用地指标，其结果导致耕地数量减少。从土壤质量指标测定结果来看，增减挂钩项目区复垦耕地土壤质量指标含量明显低于同区位原有耕地含量，复垦耕地质量整体较差，达不到质量不降低的要求。这种“占优补劣”、“多占少补”现象一定程度上降低了粮食生产能力，对粮食安全是一种严重威胁。

3．2．3 利益分配不公:城乡利益冲突，社会保障难落实

由于我国长期形成城乡二元结构，政府在政策与财力是大都偏向于城镇，这必然导致城镇利益优先于农村利益［15］。虽然增减挂钩制度明确规定挂钩置换指标收益必须全部返还农村，但事实上很多地方政府只管挂钩数量平衡，除去集中居住区占用指标，剩余挂钩指标全部用于城镇新区建设，而且土地出让金和增值收益被纳入到地方财政用作市镇建设资金，并未返还农村。这实质上没有改变城镇扩张外部性停留在农村的局面，尽管农村土地整理出来建设用地指标挂钩进入城镇获取土地收益，作为主体之一的农民群体并没有从制度规范层面落实其享受土地收益的权益保障，这种无制度保障的利益分配安排导致城乡利益发生冲突。

表3 增减挂钩项目区耕地复垦情况 %

表4 增减挂钩项目区复垦耕地与原有耕地土壤质量指标对比

增减挂钩在实施过程中涉及核心问题就是拆旧补偿问题。由于一些地方政府盲目追求建设用地指标，往往忽视了农民的意愿，部分地方拆旧补偿不到位或补偿标准太低，以致农民利益受损，基本生活与就业问题存在困难，社会保障问题难以落实。根据调研数据分析，56．25%的人群对增减挂钩过后的生活状况表示不满意，主要原因在于生活成本增减而家庭收入不变或减少，且挂钩安置补偿标准过低、地区差异大，社会保险、就业没有保障。据课题组调查，有87%的农民表示集中居住后生活成本明显增加，79%表示家庭收入保持不变或减少，生活困难程度明显增加。就补偿标准而言，地区差异化明显且补偿标准偏低，部分地方农民采用低价购房的方式取得居住房屋，而仅得到60～120元/月·人的补助，而这部分人群就业存在一定困难，基本生活难以保障。

3．2．4 操作缺监督:指标挂钩不规范，规划不科学

根据规定，增减挂钩建设用地指标要优先考虑农村新增建设需要，在有节余的前提下可调剂为城镇建设用地指标，但必须符合规划并纳入年度建设用地计划［6］。而事实上，由于指标流转在增减挂钩制度指导意见中没有明确的规定，加上小城镇、农村缺乏产业发展规划，潜在用地需求难以直接体现，其新增建设用地需求被忽视或弱化，而整理出来的建设用地指标需要流转进入城镇才能体现收益，容易形成地方政府兼具自我实施与自我监督的双重角色，这种操作方式是缺乏有效监督的。所以，增减挂钩制度在被地方政府不断“异化”的过程中，获取城镇建设用地指标成为了实施增减挂钩试点的首要目标，一些地方将拆旧并村节约出来的土地除去集中居住区占地指标外，均用于城镇建设而没有考虑农村新增建设需要，而且挂钩指标收益全部进入“土地财政”，其结果造成了大规模的拆村并院、造城运动。

《管理办法》中明确提出增减挂钩试点必须符合土地利用总体规划、村镇建设与新农村建设要求，换言之，必须以规划为先导。由于当前村镇建设规划普遍滞后，挂钩试点专项规划普遍缺位，项目区实施规划与现行土地利用总体规划及村镇建设规划不衔接的问题比较突出［16］。部分地方盲目扩大增减挂钩试点，强制性换取城镇建设用地指标，这很大程度上在于科学合理规划的不健全或缺失，包括规划不协调等问题。此外，在增减挂钩试点过程中，集中居住区规划明显滞后，部分试点区域在集中居住区选址时通常采用村民集体投票表决或集体协商的方式决定，并没有相关的规划配套。

4 结论与讨论

在结合增减挂钩试点区域实地调研的基础上，通过对增减挂钩制度理论内涵的界定，评价增减挂钩制度实施正负绩效，结论与讨论如下。

(1)增减挂钩作为一项缓解城镇建设用地紧张与耕地保护矛盾的土地整理制度，具有深层次的理论内涵，在促进农村土地集约利用、缓解城镇建设用地压力、统筹城乡发展与推进新型城镇化、改善人居环境等方面产生了积极作用。

(2)由于增减挂钩制度在实施过程中，存在实践与理论层面的异化，地方政府单纯追求城镇建设用地指标的目的，使得增减挂钩制度实施暴露出诸多问题:违背农民意愿，强行置换土地，农民“被上楼”导致其种粮积极性减弱，加剧耕地抛荒、撂荒;拆旧区耕地复垦比例明显偏低、耕地质量较差，难以实现耕地资源占补平衡，威胁粮食安全;只管挂钩数量平衡导致农村土地收益难返还，城乡土地利用冲突加剧，拆旧安置补偿标准低、差异大，社会保障难落实;周转指标忽视农村建设需求，流转不规范，缺乏合理科学的规划等。

任何一个新政策的实施，难免会有各种矛盾和问题出现。尤其我国农村土地制度问题是牵一发而动全身，复杂而又矛盾重重。从理论上讲，增减挂钩政策无疑是一个创新性制度设计，在试点中带来正向绩效的同时，也有一些问题存在。及时发现并正视问题，让政策继续发挥正向绩效，而在运行中规避或纠正其负面影响是增减挂钩制度必须首先解决的问题。通过以上分析，增减挂钩制度必须更加关注和解决以下问题:①农民利益和保障问题。如何依据现实国情建立起适用于增减挂钩制度的农民保障体系、纠正当前存在的一些偏差是一个值得深入研究的问题，包括充分体现农民意愿、科学合理补偿、提高农民种粮积极性等。②城乡利益共享问题。在新型城镇化背景下，如何转变城乡关系，在增减挂钩实施过程中充分体现利益共享的原则，协调城乡利益冲突、统筹城乡发展是增减挂钩制度的深层次矛盾，还有待进一步探究。③耕地生产能力保护问题。现行增减挂钩制度实施中，对耕地数量和质量有明显负面影响，这是涉及国家粮食安全的重要因素，如何加强复垦耕地数量质量监管，包括增减挂钩项目区科学合理规划，周转指标规范化流转等问题还需要进行综合研究。

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