陶修华

（南京市规划设计研究院有限责任公司，江苏 南京 210005）

一、引言

改革开放以来，我国开发区的发展大致可分为初创期 （1984-1991年）、 快速发展期 （1992-2001年）、转型升级期（2002 年-）三个阶段，［1］总体上经历了一个从无到有、从小到大、从单一功能向综合发展的过程。就单个开发区而言，其发展历程又可分为成型期（3-5 年）、成长期（5-10 年）、成熟期（10-20 年）、后成熟期（大于 20 年）四个阶段，［2］每个阶段有着不同的增长机制，也有着不同的功能和空间特征。

根据江苏省商务厅的统计，至2011年底，江苏省共有122家开发区（含旅游度假区），其中国家级开发区18家，省级开发区104家；开发区的批准建设主要集中在三个时间段，即1980s中期、1990s早期和2000s早期。经过多年的建设，以苏州工业园区、昆山经济技术开发区为代表，省内开发区基本上处于转型升级的关键时期。而随着江苏沿海开发上升为国家战略，沿海地区日趋成为区域开发的热点地区，开发区也迎来了新一轮的发展契机，如何抓住政策机遇，顺因开发区转型升级的趋势，实现开发区二次创业，已成为政府目前亟待解决的难题之一。文章以灌云经济开发区为例，从个案分析了开发区转型升级的路径，旨在为类似开发区的发展提供借鉴。

二、灌云经济开发区现状评价

江苏沿海地区（包括连云港、盐城、南通3市）的开发区大多成立于2000s早期，现状共27家开发区（包括4家国家级开发区）。根据与沿海港口的关系，可分为两大类：一类是内陆型开发区，以市区或县城区为依托形成的开发区，以劳动密集型和资本密集型产业为主，正处于成型期向成长期过渡阶段；另一类是临港型开发区，即以港口作为动力，以重型工业为主导的开发区，随着江苏沿海开发的推进而日趋重要，但尚处于成型期阶段。

上述两类开发区目前空间上仍以单纯工业园区为主，尚缺乏生活等配套设施，土地优惠、税费减免以及工资低廉是其吸引投资、集聚产业的主要因素。灌云经济开发区位于县城南部，筹建于2003年，属内陆型开发区。

1、综合经济实力逐步增强，成为县域两大产业基地之一

自成立以来，灌云经济开发区综合经济实力逐步增强。GDP从2007年的5亿元，增加到2010年的25亿元，目前约占全县的16.7%；工业总产值从2007年的9.4亿元，增加到2010年的77.3亿元，目前约占全县的33.2%，已成为县域两大产业基地之一（另一处为县域东部以燕尾海港为动力的临港产业基地）。

2、现状产业特色明显

充分发挥比较优势，灌云经济开发区现状初步形成了机械制造、纺织服装、金属制品3大主导产业，成为全国旋耕机的主要生产基地，目前企业基本以劳动密集型为主。其中，机械制造、纺织服装类企业总产值合计占开发区工业总产值的85%左右。

3、整体发展水平较弱

图1 连云港市开发区工业总产值、财政收入比较

图2 地均GDP分布图

图3 地均财政收入分布图

根据江苏省商务厅2010年对全省开发区的综合评价，［3］灌云经济开发区处于全省的第三档次，位于苏北41家开发区中的第20名，位于全省的中下游水平。另外，通过与连云港市各开发区经济指标的比较，灌云经济开发区在经济总量上仍有较大增长空间。

4、地均效益提升的潜力较大

经测算，目前灌云经济开发区地均GDP约4.5亿元/平方千米。苏州工业园区地均GDP约22亿元/平方千米（2007年），南京经济技术开发区地均GDP约16亿元/平方千米（2009年），与发达地区开发区相比，其地均GDP差距仍较大。另外，现状企业地均工业产值以1000万/公顷为主，约占企业总数的68%。地均工业产值较高的企业主要包括：花茂日用品有限公司、鲜和制鞋有限公司、浩林铜业有限公司、立昌机械制造有限公司等。

同时，经测算，目前灌云经济开发区地均财政收入约80万元/公顷。地均税收较高的企业主要包括：鲜和制鞋有限公司、腾翔金属材料有限公司、和邦再生物资有限公司、科伦多添加剂有限公司、花茂日用品有限公司等。

5、就业密度整体偏低

根据调查，灌云经济开发区现状企业职工约1.62万人，总体就业密度为30人/公顷，整体偏低（参考同类开发区经验，就业密度一般为100-150人/公顷），对县域就业带动能力仍有待进一步提高。同时，各企业就业密度以20-50人/公顷为主；就业密度最高的产业门类是纺织服装，其次是食品加工、机械制造等。

三、灌云经济开发区转型升级途径

根据上述对灌云经济开发区现状发展的综合评价，整体来说其发展仍处于相对粗放阶段。未来在沿海开发背景下，一方面将迎来县域东部燕尾港临港产业基地的竞争，同时自身也面临着土地等资源的日益短缺，转型升级成为其不可逾越的阶段。

1、加强与周边地区协调发展，实现园区与城区、园区与镇区一体发展

在区域一体化发展的背景下，开发区的发展应重点突出与周边地区的功能协调。其中，其北部与县城交界地区应积极融入城区，按照共建共享的原则，与城区实现功能发展、道路交通、市政公用设施无缝对接；而南部地区应重点发展产业，并加强现有用地的集约利用，完善空间布局结构，促进新增用地集聚发展。另外，灌云经济开发区不应局限于自身产业发展，应积极考虑与南侧侍庄乡等周边乡镇的融合、一体化发展。园区发展初期充分依托乡镇资源，积极吸纳就业人口、获取配套设施服务等，远期发展到一定规模后，与乡镇共同成为一体发展的地区。

2、加快“产城一体”步伐，实现园区功能定位转型

借鉴我国开发区发展历程的启示，结合国家、省、市、县不同层面的要求，并考虑开发区的现状发展条件，按照突破常规、错位竞争、特色取胜的思路，未来灌云经济开发区的功能定位应突破单纯的工业基地的定位，努力实现先进制造业基地和现代化生态新城区的复合功能。一方面，紧抓江苏沿海地区发展的重大机遇，凭借现状良好的发展基础和优越的区位、交通、生态等优势条件，逐步实现转型发展，形成以先进制造业和高新技术产业为主导，生产与生活配套功能完善的新城区，成为灌云最重要的产业基地和江苏沿海先进制造业基地。同时，注重与周边县市开发区在产业选择方面的错位协调，依托自身的优势条件，形成江苏沿海特色产业基地。另一方面，灌云经济开发区近期将以产业发展为主，但开发区未来不仅仅是一个产业开发的基地。遵循开发区发展的整体趋势，借鉴“产城一体”的理念，应将其建设成为“以先进制造业为核心，服务配套齐全，生态宜居的现代化生态新城区”。

3、明晰产业发展方向，实现产业升级

产业选择一直是地理学与经济学共同研究的热点，已有的各种选择方法广泛应用于不同等级地域单元产业的确立和培育。针对灌云经济开发区自身特点，文章从内生和外生发展两个方面，分析了其未来产业发展方向。

（1）产业选择原则

①符合国家产业政策。为有效应对国际金融危机对我国实体经济的影响，国家及时提出了十大产业振兴规划。该规划具有引导产业发展的战略地位，将对中国未来产业发展趋势产生至关重要的影响。同时，为明确今后新兴产业发展方向，国务院公布了战略性新兴产业发展规划。按照国家制定的十大产业振兴规划和七大新兴产业培育要求，立足自身发展条件，灌云经济开发区在十大振兴产业中应重点关注装备制造、电子信息、纺织、物流等产业门类；在七大新兴产业中应积极发展新能源、新材料等产业。

②积极承接长三角地区产业转移。经历过金融危机后，长三角地区通过政府引导和市场推动，目前正向外围地区进行产业转移。灌云经济开发区主要以承接长三角地区先进制造业的加工制造环节为主，同时积极创造条件承接高端产业的转移。

③满足上位规划要求。灌云经济开发区产业的选择，一方面需要落实江苏沿海地区对于产业发展方向的引导、灌云县关于辖区范围产业发展要求；另一方面，需要与周边县市开发区以及燕尾港临港产业基地进行错位发展。

图4 产业发展引导示意图

④发挥自身资源优势。灌云经济开发区作为带动县域经济发展的重要增长极，今后的发展举足轻重。在摸清现状、寻找与先发地区的差距后，县委县政府对其产业发展提出了新的思路，即转型发展，提高用地效率，提升纺织服装、食品加工等传统产业发展水平，并择机发展高新技术产业。

综上所述，未来灌云经济开发区应进一步发挥已有的产业基础，进一步做优做强，形成特色优势产业；同时，发挥长三角地区产业转移和江苏沿海开发的政策机遇，凭借优越的区位交通条件，加快产业转型发展，形成充分发挥自身资源优势的特色产业体系。

（2）产业发展引导。按照“主导产业高端化、传统产业品牌化、新兴产业规模化”的总体要求，根据以上产业发展的基础与产业选择的要求，未来灌云经济开发区产业发展重点是四大方向，13种产业类型。其中，产业类型又细分为改造升级型产业、积极发展型产业和逐步培育型产业。

表1 灌云经济开发区产业发展门类引导一览表

四、产业发展策略

1、积极培育高新技术产业

按照国家、省市关于产业转型升级的要求，积极培育高新技术产业。但根据灌云自身实力，考虑到高新技术产业对人才、环境等的要求，其主要是以发展高新技术装备制造业为主，并择机发展研发功能。

2、提升现有产业基础

按照区域劳动分工的要求，灌云经济开发区应重点发展加工制造业。同时，凭借自身资源及劳动力基础，机械制造、纺织服装等现有优势劳动力密集型产业应作为产业发展的方向之一，以为未来城镇化提供充足就业岗位。

3、围绕核心产业，延伸产业链条，形成产业集群

灌云经济开发区在产业多元发展的同时，应注重培育核心优势产业，如装备制造业、电子信息产业等，体现与周边开发区的错位发展；另外，充分利用现有基础，延伸产业链条，实现产业规模扩大，上下游的互补，并促进产业升级；积极培育产业集群，如纺织服装、机械制造等产业。

4、提升园区产业发展配套功能

在土地、税收、劳动力等因素成为普惠政策的前提下，综合配套功能已经成为开发区的核心竞争力。灌云经济开发区应重点完善包括就业培训、产业技术服务、产业研发服务、物流服务、商业与商务服务等生产性服务业，为加工制造产业提供支撑。

作为县域开发区，灌云经济开发区在江苏沿海地区、苏北地区具有一定代表性。在面临承接产业转移、江苏沿海开发、资源短缺的背景下，其转型升级路径对其他地区具有一定的借鉴意义。然而，由于转型升级内涵的丰富性，文章难免挂一漏万，谨借此文抛砖引玉，供大家参考。

［1］郑国.开发区发展与城市空间重构［M］.北京:中国建筑工业出版社，2010.

［2］王慧.开发区与城市相互关系的内在肌理及空间效应［J］.城市规划,2003(3).

［3］江苏省开发区2010年度科学发展综合评价情况的通报（苏商开发［2011］802 号）.