余佶，李彦敏

（1.中国浦东干部学院，上海201204；2.中华全国供销合作总社，北京100801）

欠发达地级市新型城镇化发展SWOT分析及路径选择
——基于河北省邢台市的案例调查

余佶1，李彦敏2

（1.中国浦东干部学院，上海201204；2.中华全国供销合作总社，北京100801）

欠发达地级市实施新型城镇化特色发展战略，对于我国积极稳妥地推进城镇化、促进城乡一体化发展具有至关重要的意义。以河北邢台为例，就当前欠发达地级市城镇化情况进行了调查思考，借鉴运用SWOT分析法明确优势、劣势、机遇和威胁，可以发现欠发达地级市新型城镇化之路必须坚持城乡互动、政府引导、市场主体和体制创新。

欠发达地区；城镇化；SWOT

在我国城镇化进程中，中小城市发展步伐明显滞后，特别是欠发达地级市，城乡基础设施和公共服务体系建设欠账较多，对人口、产业的聚集力较差，城镇辐射和带动农村地区发展的功能尚未得到充分发挥。如何挖掘欠发达地级市发展空间和潜力，实施新型城镇化特色发展战略，对于我国积极稳妥地推进城镇化、促进城乡一体化发展具有至关重要的意义。本文拟借鉴SWOT分析方法，以河北邢台作为案例，探析欠发达地级市的城镇化发展路径。所谓SWOT分析，又称态势分析法，指将组织内外环境所形成的优势（Strengths），劣势（Weaknesses），机遇（Opportunities），风险（Threats）四个方面的情况结合起来进行分析，以寻找制定适合组织实际情况的经营战略和策略的方法。它早在20世纪80年代初由旧金山大学管理学教授提出应用于企业战略研究与竞争分析,后逐渐扩展成为组织乃至区域发展战略管理和竞争情报的重要分析工具。对欠发达地级市城镇化发展进行SWOT分析，旨在明确其内部的优、劣势以及外部环境中的机遇和威胁，从而对完善城镇化战略提出相关建议。

一、欠发达地级市新型城镇化发展的优势与劣势

（一）欠发达地级市新型城镇化发展的优势

欠发达地级市城镇化发展的滞后，同时也意味着其发展的空间还很大，关键就看其能否发挥自身优势，把握外部机遇，选准突破口，最大限度地挖掘欠发达地级市的潜力。以邢台市为例，城镇化发展具备的优势主要体现在如下方面。

1.交通便利的区位优势。京广、京九铁路和大广、京港澳高速公路贯穿南北，邢和铁路、邢济高速横穿东西，邢黄铁路、邢汾高速的加快建设，邢台机场建设的积极推进，将使邢台的区位条件得到质的提升。

2.产业转移的要素价格优势。目前沿海地区生产要素价格不断上涨，而邢台市作为欠发达地区，工业用地有保证，劳动力资源供给充裕，生产要素成本相对较低，具有招商引资、承接产业梯度转移的良好条件。

3.市场潜力大。随着国家化解产能过剩行业路线图的明晰，产业结构和消费结构的加快升级，国内需求潜力的不断释放，邢台市装备制造业和钢铁、建材等原材料工业以及纺织服装、食品加工等消费品工业具有较大的转型和扩张提升空间。

4.产业环境逐渐完善。邢台市是河北省重要的重工业城市，一大批工业聚集区和园区建设的加速推进，基础设施和发展软环境明显提升，夯实了城镇化加快发展的重要基础。

（二）欠发达地级市新型城镇化发展的劣势

欠发达地级市城镇化面临农业转移人口进城不彻底、土地资源粗放式消耗、缺乏顶层设计指导等我国城镇化进程中各地普遍存在的共性问题。此外，受发展水平制约，多数欠发达地级市城镇化还有其自身突出的问题。

1.工业化水平低，经济总量小，中心城区和县域经济实力弱，产业集聚度不高，吸纳就业能力不强，人口聚集能力差，推进城镇化物质基础薄弱。

2.城市基础设施建设与管理滞后，配套功能不完善。很多城市的财力水平，除了保工资、保运转之外，很难再挤出资金用于支持城镇化建设。学校、医院等公共服务设施建设滞后，城中村、旧城改造改造任务繁重，保障性住房不能满足群众需求，新型农村社区建设推进困难。

3.农村非农产业发展落后，小城镇建设水平低，配套设施不完善，水、电、路、气等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设欠账较多。此外，农村土地制度方面存在的问题使长期在城镇工作和生活的农业转移人口难以在放弃土地权益时得到合理补偿，制约了他们顺利融入城镇，也不利于农村土地适度规模经营。

表1 邢台市域城镇规模等级一览表（2012年）

4.农村转移人口的子女上学、公共卫生、住房租购以及社会保障等公共服务需求日益突出。对城市缺乏归属感和认同感，打击了他们真正融入城镇安家落户的意愿和积极性。

以邢台为例，2012年底，邢台市总人口715.5万人，城镇人口总数为299.37万人，城镇化率为41.8%，低于全省平均水平约3.8个百分点，低于全国平均水平10.8个百分点，甚至与2011年全国中部地区城镇化率的平均水平45.5%相比，也处于落后阶段。

从市域范围看，农业农村占比大，城镇化水平总体滞后。邢台市包括1个设区城市，2个县级市，15个县和70个县城以下建制镇。其中，只有沙河、清河、南宫3县市城镇化水平大于40%，邢台县、广宗、威县3县市城镇化水平不足30%，宁晋等其余11县城镇化水平在30-40%之间。绝大多数县市规模小，难以起到承上启下的作用；建制镇数量虽有所增加，但凝聚力不强、吸引力不大，人口规模最小的不足2000人，基础设施建设水平及经济社会发展水平较低，城镇面貌与规模较大的农村居民点相差无几，城镇化水平整体滞后（参见表1）。

在经济发展上，产业基础薄弱，同质化现象严重，缺乏吸纳就业能力。2012年邢台全市实现生产总值1429亿元，人均19969元，不仅远低于全国平均水平38354元，甚至距离河北省的平均水平33859元也有很大差距。全市二三产业所占比重为84.7%，在河北省11个市中仅高于张家口市和衡水市，低于全国同期平均水平5.2个百分点；其中，服务业所占比重仅为29.2%，远低于44.6%的全国平均水平，对经济增长的贡献明显偏低，产业结构亟需进一步提升优化。邢台市现有工业结构矛盾突出，支柱性企业主要集中于冶金、能源、建材三大领域，产业水平低、资源消耗高、环境污染大，缺少技术含量高、创新能力强、产业链条长、行业带动性好的建设项目,各县市之间产业同质化程度高，多为能耗高、污染大的行业，造成产业结构趋同，缺乏特色优势。各县市之间职能分工互补和产业集聚效应均不明显，重复建设和布局不合理问题突出，整个地域呈现职能均质化，缺乏多样性和系统性，整体处于分散低效的发展格局。由此造成城市发展缺乏活力，对人口的聚集力有限，带动区域发展的能力不强，城镇化速度慢、水平低。

在城镇基础设施和公共服务体系建设上，地方政府财力不足，资金匮乏。2012年，邢台市财政总收入170.9亿元，市公共财政预算收入85.6亿元，不论总量、人均还是增速，均低于河北省平均水平，甚至处于最末位。同时，国家对政府融资严格控制，使城镇化建设资金严重短缺。有些市县每年只有几百万元的城镇基本建设经费，既无力进行道路交通、管网、绿化等较大型工程建设和改造，也无力挖掘撬动民间社会资本投入到城镇建设中去。至于城乡一体的社会保障体系建设，则更是无米之炊。

二、欠发达地级市新型城镇化发展的机遇与威胁

（一）欠发达地级市新型城镇化发展的机遇

1.我国劳动密集型、资源密集型产业由东部沿海地区向中西部地区的集中转移，为欠发达地级市跨过工业发展这道槛、加速城镇化建设带来了前所未有的机遇。城镇化发展离不开产业的支撑和带动，承接转移的产业，弥补工业经济发展短板，形成具有较强聚集、辐射和带动功能的产业群，将为欠发达地级市城镇化注入强劲动力。

2.农业生产经营体制机制创新和农民生活方式的改变，为建设农民社区、促进中小城镇发展创造了强烈的内在需求。城镇化的关键是农业人口市民化，随着邢台市农业劳动模式步入机械化耕种收割时代，越来越多的农业劳动力从土地中解放出来，进厂务工、集中居住成为农民改善生活环境的新要求，是推动城镇化进程的重要力量。

（二）欠发达地级市新型城镇化发展的威胁1.欠发达地区难以复制沿海发达地区以乡村工业带动城镇化发展模式。因为欠发达地级市乡镇的经济活力明显不足，自我发展的要素储备严重缺乏，对剩余劳动力的吸引力和吸纳能力都十分有限，所以难以支撑离土不离乡的农村工业发展模式。

2.欠发达地级市发展新型城镇化需要克服“土地城镇化”快过“人口城镇化”的态势，努力实现以人为本的城镇化。新型城镇化的发展环境和条件已不允许重复过去相对粗放的资源消耗型分散工业化和城镇化路径，而是真正做到产业集聚人口、城镇安居人口、公共服务保障人口。这就涉及到经济结构、社会结构和空间地域组织变化和转型，关系到经济结构转型、发展方式转变、体制改革创新和社会结构调整等一系列相关政策，对欠发达地市而言，克服阻碍，发挥后发优势，特别需要注意以下几点。（1）警惕城镇化发展中急功近利现象。城镇化发展是个长期的过程，不可能一蹴而就。城镇化发展实质上是一个经济发展的过程，欠发达地级市城镇化速度归根结底由当地经济发展条件所决定。因此，城镇化从规划到实施，都要充分考虑当地的地理位置、发展基础、产业结构等现实情况，准确定位，决不能脱离实际一味的贪大求全，盲目扩张，大拆大建，将城镇化演变为“造城运动”，最后或者成半途而废，或者成了“鬼城”，劳民伤财。（2）警惕借城镇化之名行圈地套利之实。城镇化发展的重点是人口由农业转移到二三产业，而非大量圈占农业用地。在欠发达地级市，土地使用成本相对较低，引进企业和项目的愿望更加强烈，更要防止以大规模占用土地的优惠条件吸引投资，导致个别投机者积极圈地，目的不是发展产业，而是获得未来土地的增值收益或是套取国家优惠政策。（3）处理好政府与市场、中央与地方的关系。一方面注重发挥市场在资源配置中的基础性作用，提高市场运行的效率，从而发挥市场经济活力，创造出城镇化的集聚基础。另一方面要处理好中央和地方的关系，在确保中央方针政策得以充分落实的情况下，注意充分调动地方的积极性，因地制宜地制定差异化的改革和发展政策。由此才能解决城镇化发展面临的“人往哪里去”和“钱从哪里来”的问题。

三、欠发达地级市新型城镇化发展的路径选择

结合对邢台市城镇化发展特征及制约因素的SWOT分析判断，笔者认为，欠发达地级市新型城镇化发展必须坚持城乡互动、政府引导、市场主体和体制创新的道路。

（一）坚持城乡互动发展的城镇化道路

欠发达地级市城镇化发展必须依靠转变政府职能，实现城镇发展和新农村建设双轮驱动，通过以城带乡，以乡促城，城乡互动，带动农业转移人口真正实现城镇化（参见图1）。

图1 欠发达地区城乡互动的可持续城镇化路线图

一方面，增加城镇的集聚力、承载力和保障力。在集聚力维度上，城市（包括县城）要通过工业化和服务业的发展吸纳更多富裕的农村劳动力，让更多的农民工在城市立足，成为市民。这就要求政府做好简化行政审批，鼓励创业带动就业，优化产业发展环境的减法。同时做好提供就业信息和培训服务的加法。在承载力维度上，城市（包括县城）要做好科学规划和基础设施建设。特别是做好城市建设、交通、管理水平的加法。学校、医院等公共服务设施建设需要有一定前瞻性。在保障力维度上，努力构建城乡基本公共服务均等化的社会保障制度。

另一方面，增强农村发展的活力。新型城镇化不是将全国各地都建成城镇、消灭农村，而是与新农村建设齐头并进、同步发展。特别对于欠发达地级市而言，许多地市都是农业大市，更要围绕“农”字做文章，发展现代农业、建设新型农村、让农民享有与城镇同样的公共事业和服务设施。在这个过程中必须处理好土地流转问题，进一步明确农民对承包地、宅基地的权益，引导农地承包经营权有序流转，促进农业生产向规模化、集约化、产业化转变；必须延长农业产业链，通过大力发展农产品加工业和产业化龙头企业，实现农产品增值，创造更多就业机会，以农业产业化促进农村工业化发展。通过农业规模化经营形成富余劳动力向城区转移的“推力”，通过提高农业产业化经营水平提高农民收入，通过改善农村基础设施和公共服务提高农民生活质量，实现城市与农村两个着力点平行推进。

（二）发挥政府引导作用

欠发达地区的发展离不开政府的引导，要加大政策和资金支持力度，在规划实施、改善基础设施条件上下功夫。受自身经济条件所限，欠发达地级市的城镇化离不开国家和地方政府的投资，这是打破传统束缚、释放城镇化发展空间的动力和引擎。如邢台市要紧紧抓住国家推进中原经济区建设、河北省重点发展冀中南经济区等战略机遇，积极争取政策和资金支持，以产业互补、错位发展为原则，在综合考虑东部平原农业用地广、西部山区生态环境好等地域特点基础上，科学确立各区域功能定位，重点支持既具城市优势且有较大发展空间的县城做大做强，强化区域内城乡统筹一体化发展；在编制修订城乡发展规划时，要主动考虑如何利用比较优势融入周边经济圈，谋求与周边区域的产业协调和联动发展。政府投资的重点要放在加快重大基础设施建设上，特别要以道路交通设施的对接为突破口来打通对外交往的通路，促进生产要素的集聚和合理流动；同时，提高供电、供气、供排水等基础设施水平，增强城市综合承载能力，改善城镇化发展的硬条件和软环境。

（三）发挥市场主体作用

发挥市场主体作用，要立足资源优势，在承接产业转移、鼓励民间创业、打造特色产业上下功夫。新型城镇化建设需要政府公共财政增加投入，更需要社会资本的共同参与，打“组合拳”，发展一批具有较强市场竞争力的产业、企业和产品品牌，为农民城镇化创造最先决的条件——就业岗位。如果没有产业支撑、没有就业岗位，城镇化就如同无源之水、无本之木，是难以持续的，拉美国家即是例证。因此，邢台市要从自然资源禀赋和社会经济发展阶段等现有条件出发，积极承接产业转移，加快建设一批精品钢材、重型装备、煤化深加工等工业集聚区；依托现有工业基础延伸产业链条，发展新能源、新材料等高科技环保产业；积极吸引外来投资打造区域特色产业，有特殊资源的县市不仅要大力发展第二产业，还要努力发展第三产业，打文化牌，走生态旅游路，最终在区域内形成各具特色、充满活力的现代产业体系，提高城市集聚力。

（四）加快体制机制改革

加快体制机制改革，在吸纳就业、赋予进城农民权益上下功夫。新型城镇化不仅要让农民“进得来”，更要“留得下”，这就涉及户籍、土地、教育、社会保障、公共服务等多个方面的制度改革。“进得来”，既需要发展产业提供更多的就业机会，更需要能够胜任岗位要求的劳动者，因此，要高度重视职业教育，培养技能型人才，同时加强对农民的就业能力培训，尽快提升欠发达地市劳动力素质，为城镇化发展提供人力资本支撑。“留得下”，就是让进城农民能融入城市、在城市立足，为此，邢台市提出把符合条件的农民工在城镇落户作为推进城镇化的重要切入点，放宽全市及县城的落户限制，凡在县城以上城市稳定居住6个月以上或购置住房的，均可登记为城镇户口，在劳动报酬、子女就学、社会保障等方面与城镇居民享有同等待遇，为进城农民提供保障。

[1]仇保兴.新型城镇化带动西部大开发——以南疆为例[EB/OL].网易财经，2010-01-09.

[2]欧阳慧.我国城镇化发展新特点、问题及对策建议[R].中国改革论坛，2009-07-31.

[3]当前我国城镇化进程的特点和难点[N].北京日报，2013-03-11.

[4]李克强.在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上的讲话[EB/OL].新华网，2012-09-19.

[5]李凤刚.河北邢台市城镇化和城乡一体化发展基本情况[R].中国浦东干部学院研究报告，2013-05.

[责任编辑：李冲锋]

SWOT Analysis and Path Choice of Urbanization in Under-developed Areas——A Case Study Based on Investigations of Xingtai,Hebei Province

YU Ji&LI Yan-min
（1.China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China;2.All China Federation of Supply and Marketing Co-operatives,Beijing 100801,China）

The urbanization in under-developed area is crucial to China’s efforts to seek rural-urban integration in a moderate way. Take the case of Xingtai city in Hebei Province as an example,the authors have conducted field investigations by using Strengths Weakness Opportunity Threats(SWOT)analysis.A conclusion can be drawn that cities in under-developed areas should stick to the integration of rural and urban development under the direction of the local governments and to give full play of the market and of systematic innovations.

Under-developed area;urbanization;SWOT

D625

A

1674-0955（2014）06-0076-06

2014-07-01

本文系国家社科基金青年项目“城乡基本公共服务均等化实现机制研究”（11CSH081）的部分研究成果

余佶（1975-），女，浙江宁波人，中国浦东干部学院教学研究部博士、副教授；李彦敏（1975-），女，河北石家庄人，中华全国供销合作总社研究室博士。