刘 哲 潘家华

(1.环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029;2.中国社会科学院城市发展与环境研究所，北京 100732)

刚刚过去的2013年是“十二五”的第三年，环保工作进入全面的攻坚阶段。2013年年底发布的《“十二五”规划纲要》实施中期评估报告指出，2011年国内生产总值增长9.3%，2012年增长7.7%，2013年上半年增长7.6%，经济增速有所放缓，但仍高于《纲要》年均增长7%的预期目标。“十二五”规划纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24个主要指标大多数达到预期进度，少数指标已提前完成。但与之形成鲜明对比的是，能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量4个节能环保方面的约束性指标完成进度滞后。从环保部通报的全国主要污染物减排措施来看，很大部分环保投资仍将用于新建污水处理厂、安装火电脱硫脱硝机组、安装钢铁烧结机烟气脱硫设施等领域。根据“十一五”期间的经验，单纯的以局域污染物减排为目标的环境保护投资将给国家节能工作造成锁定效应，使节能和环保脱钩，造成“环保不节能”或“节能不环保”的矛盾局面。因此，高投资—高能耗联动效应下的环保思路亟需转变。

1 “高投资—高能耗”式环保是一种灰色环保

“十一五”期间，国家加大了环境保护的投资力度，改善了“十五”期间环保投资不足的状况。如表1所示，“十一五”期间环保投资总额比“十五”期间增长1.58倍，总投资额达到2.16万亿元人民币。相对1.53万亿元的投资需求，实际投资超出投资需求6320亿元。然而，随着环保投资总额的增加，环保投资的结构却并没有向着低碳、节能方向发展。2011年，环境污染治理投资为6592.8亿元，占当年GDP的1.39%，比2010年降低了0.27个百分点。其中，工业污染源治理投资444.4亿元，反而比上年增加了12.0%。可见，在环保投资结构中，污染物治理仍占据最主要的位置，以污染物治理为目标的环保思路仍在指导着环保投资的走向。

表1 全国近年环境污染治理投资情况 亿元

在高投资的拉动下，我国环保事业在“十一五”期间以污染物减排为核心，基本上完成了各项减排指标，实现了污水处理和二氧化硫等局域污染物的绝对减排。与2005年相比，2010年全国化学需氧量和二氧化硫排放量分别下降12.5%和14.3%，两项主要污染物均超额完成了“十一五”的总量减排目标。

然而，污染物减排成效卓著的同时，为了实现有效减排而增长的能耗却随着GDP的增长居高不下，“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降19.1%，没有达到规划中下降20%的目标。可见提高环保投资力度可以在减少污染物排放特别是局域污染物排放方面发挥巨大作用，而在降低单位GDP能耗方面的作用有限。“十二五”期间我国仍然处于工业化中后期，工业化和城市化仍将处于快速发展阶段，资源能源与环境矛盾将更加集中。

“十二五”期间，我国将继续有大规模的环境保护投资，李克强总理在中欧城镇化伙伴关系高层会议开幕式时表示，“十二五”期间，中国环保累计投入要超过5万亿人民币，节能环保领域的潜力巨大。

“十二五”规划不仅新增了氨氮和氮氧化物两项约束性指标，还加入了其他3个重要的约束性指标，分别是单位GDP能耗降低16%、单位GDP二氧化碳排放降低17%和非化石能源占一次能源消费比重达到11.4%。这3个新增指标给“十二五”期间的环保工作带来了严峻挑战。此外，在新形势下，我国出现了很多新的环境问题。长三角、珠三角、京津冀等区域每年出现灰霾污染的天数达到100天以上，空气中细颗粒(PM2.5)年均浓度超过世界卫生组织推荐的空气质量标准指导值2～4倍;光化学烟雾污染频繁发生。区域经济的一体化、环境问题的整体性以及大气环流造成区域内城市间污染传输影响给现行的环境管理模式带来了巨大挑战。“十二五”规划中的GDP增速目标设定在7%，在GDP增速稳中有降的条件下，高能耗将使单位GDP能耗降低这一指标无法实现;虽然我国非化石能源发展速度迅猛，但高能耗将加大分母基数，使非化石能源占一次能源消费比重提高无望;此外，按照我国现有的能源结构，化石能源消费仍占到70%左右，高能耗必然导致进一步的二氧化碳和PM2.5排放的增多。如果任由“高投资—高耗能”模式的环保思路继续下去，能耗和非化石能源占比指标的完成，以及二氧化碳和PM2.5等大气污染物的治理将举步维艰。

2 灰色环保思路亟待改变

“十一五”期间，国家积极调整了环保投资的战略部署，增加了环保投资的绝对量，也在一定程度上改善了环保投资结构，使“污染物减排”的目标加以明确和凸显。但造成环保不节能的深层原因还有待挖掘。单纯重视污染物减排，不计成本、不计能耗的环保是灰色的环保。灰色环保的成因与我国环保事业绩效考评的官本位制度挂钩，在官本位、单一目标的环保思路指引下，环保事业势必顾此失彼。此外，我国环保事业多头管理现象也是导致一些部门职能交叉，一些问题无人负责，这不仅仅是环保部门单方问题，而是整个环保机构体系，乃至整个环保思路需要大力调整的问题。

以城市污水处理为例，在单一的污染物减排目标下，城市污水处理成为了高能耗产业之一，效率低、成本高。我国向来把重点放在污水处理厂的建设和处理成果上面，忽略了污水厂的运行能耗。通行的污水处理工艺以能消能，消耗大量有机碳源，剩余污泥产量大，同时释放较多二氧化碳到大气之中。在污水处理工艺和设备选用等问题上没有将节能作为工作目标，缺乏可持续性。此外，大型的污水处理厂往往配备大型的高能耗的设备，能耗过大的问题已经成为污水处理行业发展的障碍。我国城镇污水处理厂平均电耗为0.290千瓦·时/立方米，82%以上的污水处理厂电耗不超过0.440千瓦·时/立方米，相当于发达国家20世纪初或更早期的水平，存在很大节能潜力。这种大型污水处理厂消耗了大量的环保投资，而由于其运行效率低，不仅导致了大量的投资浪费，也形成了巨大的能源消耗。这使得相当部分的环保投资无法充分发挥其环境效益。

又如电子垃圾废物的回收处理，在单一的污染物减排目标指引下，大量的投资用于处理电子垃圾体量上的消减，无视操作过程中由于有害物渗漏造成的衍生环境问题。当前的电子垃圾废物处理方式主要包括手工拆解、掩埋和低温焚烧(600℃ ～800℃)等初级手段。电脑、电视机、音响、手机等电子产品中含有大量的有毒物质，在低温焚烧情况下，能够产生一些剧毒物质，如呋喃、多溴化二氧芑及PBDDs。焚烧后的沥出物会污染水源、毒化空气、造成流域重金属污染、增加二氧化碳排放。而通过掩埋处理的电子垃圾则会向土壤渗漏，对环境造成危害。即使当前最为先进的垃圾掩埋方法，也很难做到不渗漏。那些标准不高的、原始的垃圾坑就更易发生泄漏。这种以污染换减排的环保投资不仅无益，反而有害。

再如我国当前的部分环保工作与循环经济理念挂钩，将大量的投资用于资源的完全回收利用，这一过程浪费了很多额外的能源资源。循环经济在理论上可行，但实际上资源的回收利用存在一定的成本收益拐点，无限的循环只能增加无谓的资源和成本浪费，并不能做到真正的节能和环保。

以上几点都充分说明我国当前的环保工作存在思路上的问题，必须加快步伐扭转思路，将环保和节能工作捆绑作业，打开环保事业新局面。

3 从灰色环保走向绿色环保之路

抛开以污染物减排为单一目标的环保思路，从全局着眼，环保和节能并不矛盾。关于节能型环保的话题，可从开源和节流两个方面来看，一是调整能源结构，大力发展非化石能源;二是调整投资结构，注重过程节能，提高全社会的能源利用效率。以污水处理为例，有诸多办法可以减少污水处理的能耗，同时提高污水处理能力。可从主要能耗源出发，逐一降低主要耗能设备;也可以利用生物沼气、太阳能、“污水源热泵”等替代传统能源，实现节能减排的目的;还可以从污水处理选址、规模适应性等角度提高污水处理厂的运行效率，从而达到降低运行成本，提高能效的目的。

在“十二五”环保工作全面开展的过程中，需要将环保工作“绿化”，实现绿色环保。通过提高工艺流程中的能效、增加非化石能源的使用、综合考虑生态效应、充分利用废渣废气等多种方法实现降低能耗的目的。这不仅需要大量的专业论证，更为重要的是从源头上扭转单一目标的环保思路，更为集约、合理地利用环保投资资源。对于可持续发展的长期目标而言，节能比环保具有更为深远的意义，一方面，节能本身就是一种环保措施;另一方面，节能可以有效地从需求端调整能源结构，鼓励能源领域的技术创新，从根本上打开环保工作的思路。因此，重视节能工作是实现绿色环保的突破口。首先，将节能和减排两者并重纳入环保工作的综合考量评价体系，采用多维度的环保事业绩效考评机制，建立健全高能耗式灰色环保的监督惩罚机制，切实保障“十二五”规划中关于能效、二氧化碳排放和非化石能源等的各项环保目标。其次，提高环境监测水平，建立健全环境监测指标体系。未来不仅要建立涵盖水、大气、固体废弃物、危险化学品污染物、环境噪声等排放控制指标体系，还要建立健全社会各行业的能效检测、汇报体系，制定能效指标的国家标准和行业标准。再次，应该大力发展非化石能源，减少排放，推动“绿色环保”。我国非化石能源的发展速度快，投资大，但是投资效率有待提高。应该调整现有的投资策略，通过公共资金的杠杆作用撬动社会资本发展非化石能源，鼓励第三方金融机构介入激活非化石能源的市场化运作机制。最后，要加大节能型环保、绿色环保的宣传力度，提高公众认知水平和参与程度。

［1］吴玉萍，姜青新，张淼．(2013)全面深化改革确保“十二五”节能环保指标如期完成—— 《“十二五”规划纲要》实施中期评估“经济指标超前环保指标滞后”初步解读［J］．WTO经济导刊，2014(1)

［2］逯元堂，吴舜泽，陈鹏，朱建华．“十一五”环境保护投资评估［J］．中国人口、资源与环境，2012，10:43－47．

［3］2010年环境统计年报．http://zls．mep．gov．cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222729．htm．

［4］中国日报《李克强:“十二五”期间中国环保投入将超5万亿》，2012，5，4．http://www．chinadaily．com．cn/hqcj/gsjj/2012－05－04/content_5826884．html．

［5］环保部环境规划院《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南(送审稿)》．http://www．caep．org．cn/air/DownLoad．aspx．

［6］张闻豪．城市污水处理厂节能措施与优化运行技术研究［D］．太原理工大学，2012．

［7］杨凌波，曾思育，鞠宇平，何苗，陈吉宁．我国城市污水处理厂能耗规律的统计分析与定量识别［J］．给水排水，2008，10:42－45．

［8］环境保护部．环境保护部通报2011年度全国主要污染物减排情况，2012，09，07．http://www．mep． gov． cn/gkml/hbb/qt/201209/t20120907_ 235881．htm．