□ 文/商务部研究院跨国公司研究中心研究员 孙宇

全球主要资源国能源政策取向

□ 文/商务部研究院跨国公司研究中心研究员 孙宇

资源国和消费国的能源政策出现了明显的差异：资源国政策以释放油气行业活力、增强竞争力、开拓市场为目的；消费国政策支持发展多元化能源，满足国内需求。

8月11日，墨西哥总统培尼亚·涅托签署了包括石油天然气和电力在内的能源改革法案，这意味着墨西哥能源改革方案终于落地，长达76年的能源独占体制被打破。近两年来，世界各国纷纷调整能源政策，以适应全球能源发生的深刻变化。俄罗斯、尼日利亚等资源国调整税收、私有化、出口政策，改善油气行业投资环境，以提高本国油气企业的竞争力；日本、韩国等消费国更加注重国内资源的开发和发展清洁能源，满足国内的能源需求。资源国和消费国的能源政策出现了明显的差异：资源国政策以释放油气行业活力、增强竞争力、开拓市场为目的；消费国政策支持发展多元化能源，满足国内需求。清洁能源是资源国和消费国的共同政策取向。

多个资源国拟通过出售股权等形式引入私人资本

去年以来，多个资源国通过出售股权等形式引入私人资本，并通过一系列财税政策增强项目的盈利性，吸引投资。

通过私有化释放行业活力的俄罗斯政府部门表示，俄石油公司进一步的私有化将通过直接出售股权和股权置换的方式进行，计划出售的股份为19%。俄国有资产管理署与俄石油管道运输公司达成协议，将于2015年开始出售全资国有的俄石油管道运输公司3%的股权。尼日利亚石油部长马杜埃克表示，尼日利亚国家石油公司将依据新颁布的石油工业法进行重组，拟将30%的资产提供给私人投资者。墨西哥修改《宪法》中的部分条款，允许私人及境外资本进入墨西哥能源产业，通过签署服务合同、产量分成、利润分成等方式，提高墨能源产业的生产力与竞争力。哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫也表示，哈政府将在未来5年内，努力推进私有化进程，逐步减少在企业中所持的股份。对于传统的资源大国而言，私有化是一个艰难的过程。一方面，由于政府对油气收益的依赖，改革的力度受到很大限制；另一方面，与改革相配套的法律及政策的缺失，使改革推进的动力不足，加之部分资源国国内政治形势复杂、油企财务不佳，导致投资者对国有股份的兴趣不大。

为此，资源国出台优惠政策促进油气投资，改善油企财务状况。阿根廷政府颁布油气开发投资促进法，对在阿拥有开发权的油气企业和相关第三方的特定油气项目给予税收优惠。具体优惠措施包括：自第六年起，可对油气产量的20%免出口税；若为满足阿国内油气需求，导致企业20%的产量未能出口，则政府将对企业国内售价和国际价格间的差价进行弥补。乌拉圭、孟加拉、土耳其、塔吉克斯坦等石油行业还处在发展中的资源国，也纷纷出台优惠政策，吸引外资开发本国油气资源。

部分资源国还给予成本收益性较低的项目财税政策扶持，对于难开采、低产或新开发区域，给予不同程度的优惠政策。2012年以来，俄罗斯就出台多项措施降低油企税负。2013年，俄相继对超重超稠油、海上石油和页岩油提供税收优惠。俄下院还批准自2016年起对俄北极海上石油和天然气开采给予降低石油开采税的优惠。自2014年1月起，海上石油将取消出口税，并大幅降低矿产资源开采税。作为非洲第三大石油资源国，阿尔及利亚2/3的财政收入来自石油行业，2013年1月政府通过了新的油气法修正案，石油收入税由按产量计征改为按利润计征，对非常规和高成本油气作业给予税收支持。近日，拉美产油大国委内瑞拉公布了石油暴利税修改法令，以及新石油暴利税法案，将2013年暴利税起征点提至55美元/桶，对提高采收率项目增产部分免征暴利税。

美国页岩气革命的成功激发了多国加快页岩气开发的激情，传统资源国开始调整政策加快本国非常规油气资源开发进程。

全球油品价格分布图。

传统资源国调整政策加快本国非常规资源开发进程

美国页岩气革命的成功激发了多国加快页岩气开发的激情，传统资源国开始调整政策加快本国非常规油气资源开发进程。

沙特、俄罗斯、乌兹别克斯坦、阿根廷等国首次提出开发本国非常规资源的计划。俄罗斯国家石油公司（Rosneft）与埃克森美孚、挪威国家石油公司合作，分别在西西伯利亚萨勒目油区、巴热诺夫页岩矿区、Khan-dum页岩油区及西西伯利亚的致密油藏进行勘探作业。目前，俄罗斯苏尔古特石油和天然气公司在巴热诺夫已钻探了600个页岩油勘探井。

2013年，乌兹别克斯坦在位于纳沃依州北部地区的桑格伦套油田开采页岩油；沙特阿美公司在沙特东部和沙漠地带钻了7口非常规探井；阿根廷YPF公司与美国陶氏化学、雪佛龙签署了页岩气开发合同，共同开发页岩油气资源；阿尔及利亚与埃克森美孚就页岩气合作展开洽谈；墨西哥计划在未来3年，投资20亿美元开发页岩油气资源。

美国放松液化天然气出口政策后，俄罗斯总理普京也宣布将在明年初全面放开液化天然气出口限制。俄诺瓦泰克的亚马尔（Novatek）LNG厂和Rofnest旗下的LNG厂，计划从明年起出口LNG。目前，俄政府已通过了旨在终结俄气对LNG出口垄断的法律修正案。

美、俄均为天然气大国，出口LNG将增加全球LNG供应量，使世界各地LNG市场和天然气市场的相互影响进一步加深，有助于缩小世界各区域天然气价格差距。

在全球能源清洁化浪潮面前，资源国也通过提高能效、健全税收机制等措施，促进本国的清洁能源发展。2013年3月7日，俄政府批准通过了《国家能源发展规划》，包括对电力、石油、天然气和煤炭工业的现代化改造等方面。根据规划，2020年，俄罗斯单位国内生产总值能源消耗将比2007年降低13.5%，原油加工深度平均提至85%，温室气体排放量降至3.93亿吨二氧化碳当量。俄罗斯总理梅德韦杰夫日前签署一项《关于国家半数公共交通工具使用天然气作为燃料的决定》的法令，公布了城市公共交通工具燃料替换计划，液化石油气、压缩天然气和液化天然气将作为公共交通工具主要的替代燃料。目前，俄境内天然气汽车占比仅为1%，加气站占比也不超过1%。按照上述法令，2020年，俄天然气汽车数量将增加25倍，加气站数量同步增加17倍。

作为非洲产油大国，安哥拉政府2013年颁布法令，引入环境影响因素修正石油特许权费。具体实施办法是，将石油项目的“总体环境影响”量化后作为税基计算石油特许权费。按照新法令，油气项目将从环境影响区域范围、影响程度和持续时间三个方面，与单位影响标准值进行对比，得出该环境影响与单位标准值间的倍数。

削减补贴成为近期欧洲国家可再生能源政策的主调

近年来，欧洲各国继续削减对可再生能源的补贴，碳税推进步伐趋稳，多国出台财税政策，支持以天然气为代表的清洁能源发展。

福岛核事故发生后，日本对核电的态度一直比较保守，但面对巨大的供电压力，政府决定重启核电项目。2013年日本政府发布最新版的《能源白皮书》，明确表示取消2011年白皮书中提到的2030年日本实现“零核电”的目标，提出日本缺乏天然气资源，必须走多元化的能源发展道路。2012年，日本核电占比1.7%，达到近40年的最低值，贸易逆差达6.9万亿日元，其中LNG的进口额超过6万亿日元，LNG的进口价格也达到了16.7美元/百万英热单位的历史最高值；同时，天然气发电的成本使电价蹿升，且可能导致冬季取暖电力短缺。

去年底，12个欧盟成员国签署联合宣言，称签约各国将继续致力于提高核电安全，并继续支持核能发电。这是福岛核电事故发生以来，欧洲多国对核电发展问题的第一次集体表态。联合宣言签字国除荷兰和波兰外，其余10个签字国的核电上网电量占总发电量的比例都超过了10%，法国、立陶宛等国的核电上网电量比例超过70%，核电已成为欧盟重要的能源支柱之一。福岛核事故后，欧盟强化了对核电的安全管理。2012年10月，欧盟委员会提出一份加强核电站安全的报告，并制定了包括加强风险评估、安装地震探测设备等一系列具体措施。虽受反核运动的影响，欧盟及其成员国的核电计划也受到了冲击，但核电对于欧洲减排和降低对化石能源依赖意义重大。

在欧洲经济不景气的持续影响下，欧洲多国削减对可再生能源补贴，而美国的可再生能源政策因奥巴马的连任而保持了稳定。2013年5月，在布鲁塞尔举行的欧盟峰会上，欧盟领导人表示，欧盟打算优先考虑负担得起的能源。2014年初，西班牙削减对可再生能源上网电价的补贴，并将可再生能源发电的资金回报率设定为7.5%；意大利设定了可再生能源补贴限额，每年补贴支出额将不超过5亿欧元，累计年度补贴支出上限为65亿欧元；罗马尼亚减少颁发绿色电力证书，并设定了补贴限额。目前全球有50多个国家实施了对可再生能源的补贴政策，其中16个国家是欧盟成员国。巨额补贴导致了欧盟国家可再生能源的繁荣，但2008年爆发的次贷危机暴露了可再生能源补贴制度的弊端。一方面，欧洲国家的电力需求因经济疲软而大幅下滑，电力价格下降；另一方面，投资者仍青睐于投资有补贴政策的可再生能源。削减补贴或将成为近期欧洲可再生能源政策的主调。

推进清洁能源基础设施建设成为消费国主要能源选择

美国一直致力于发展清洁替代能源。2013年4月奥巴马向美国国会提交了2014财年的预算案，继续提出向清洁能源领域倾斜的减税措施，其中包括对绿色能源汽车的生产和购买提供税收优惠；将可再生能源发电的生产税税收抵免永久化。奥巴马还提议建立一个为期10年、规模为20亿美元的化石燃料基金，资金来源为政府海上油气资源的矿区使用费，将具体用于电动汽车、生物燃料、燃料电池，以及国产天然气的技术研发。2013年6月，奥巴马下令美国环保署制定一份控制排放的方案，根据各州的实际情况，灵活制定控制碳排放的具体目标；同时提供80亿美元的联邦贷款，担保用于清洁技术的研发。美国的减排政策，将在一定程度上促进天然气和可再生能源的投资。

在碳税政策推进方面，南非政府走在了前面。该国决定从2015年1月起开始征收碳税，税率为每吨二氧化碳征收120南非币，2015年-2020年每年上调10%；同时，政府规定对碳排放总量的60%免税，对个别行业给予10%的税收优惠，对排放密集型行业还将给予额外10%的免税。而之前在碳税上走在前列的澳大利亚，则开始重新反思碳税政策的合理性，计划降低甚至取消目前的碳税规定，以刺激国内低迷的经济。消费国大都面临经济复苏艰难等问题，因而在碳税政策推进方面并不积极，碳税的征收将加重工业制造企业负担，不利于实体经济的复苏。

重视开发国内天然气资源，推进清洁能源基础设施建设成为消费国的主要能源选择。英国公布2014年财政预算案，对页岩气项目提供税收优惠，鼓励页岩气开发。按照该优惠税收优惠政策，在英国大陆和大陆架作业的油气企业，若勘探期和开发期应税收入不足以抵消其成本和资本摊销时，将允许每年按其亏损总额的110%加计扣除。印度内阁经济事务委员会近日通过一项新的天然气定价公式，将国内天然气价格提高一倍，即从当前的4.2美元/百万英热单位，提至8.4美元/百万英热单位。欧盟公布了《清洁燃料战略》，旨在推行符合统一设计和使用标准的替代燃料站点，其目标包括各成员国按照通用的接口要求发展本国充电站，并将现有加氢站连接形成具有通用技术标准的网络。2020年前，在指定的公路沿线每隔400千米设置一个LNG加注站。欧盟政策的初衷是为了加快替代燃料基础设施建设，但欧盟目前的财政状况使得资金支持存在较大的缺口，政策的实施存在相当的难度。

图为2014年上半年全球油气并购项目分布图。

按照新法令，油气项目将从环境影响区域范围、影响程度和持续时间三个方面，与单位影响标准值进行对比，得出该环境影响与单位标准值间的倍数。