（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

农业行政执法文书应用（一）
——《卷内目录》的应用

陈向武

（青岛东方动物卫生法学研究咨询中心，山东青岛 266032）

执法文书应用

编者按：2012年9月，农业部修订发布了26种农业行政执法文书基本格式，为使官方兽医尽快掌握并规范制作执法文书，本刊2013年委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心编写了规范制作执法文书的培训讲义，并在2013年第6期至2014年第3期刊出。执法文书应用讲义刊登后，深受读者欢迎，并接到众多基层动物卫生监督执法机构要求再次刊登的意见。为了满足基层动物卫生监督执法的需要，本刊委托青岛东方动物卫生法学研究咨询中心对执法文书讲义进行了修改和完善，现继续刊出。

执法文书是动物卫生行政主体实施法律的重要手段，是实施行政处罚的记录和凭证，是体现执法程序的载体，同时也是衡量行政执法人员执法水平高低的重要指标。为提高行政执法人员文书制作水平，本文结合农业行政执法基本文书格式和使用规范，通过对具体案例执法文书应用的分析，对案例中的执法文书进行了点评，并制作了范本供读者参考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲县动物卫生监督所执法人员李某，在市场监督执法过程中，发现该县某街道市场肉贩蒋某所出售的73千克猪肉无《动物产品检疫合格证明》。经立案调查，查明：涉案猪肉在屠宰检疫中检疫为不合格，检疫员未出具《动物产品检疫合格证明》。蒋某为贪图便宜，将涉案猪肉从甲县某屠宰场购入销售。甲县动物卫生监督所认为，蒋某的行为违反了《动物防疫法》第二十五条第三项及第五项之规定，根据《动物防疫法》第七十六条的规定，给予蒋某没收（销毁）73千克病猪肉、并处1500元罚款的行政处罚。蒋某在规定时间内履行了行政处罚决定书的义务。结案后，执法人员进行了组卷归档，档案中有卷内目录、案件登记表、行政处罚立案审批表、现场检查笔录、行政强制决定书、送达回证、陈述申辩笔录、询问笔录、案件处理意见书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、蒋某的检查书、罚没收据存根清单以及行政处罚结案报告等材料。

【执法文书规范制作】

本文仅对本案中的《卷内目录》进行分析，指出本案中应用《卷内目录》存在的问题，并就如何规范书写进行了阐述。本案中使用的其他文书将逐期刊登。

1 卷内目录的制作规范

动物卫生行政处罚结案后，需要对处罚文书进行立卷归档。卷内目录是用于登录卷内执法文书题名，固定文书排列次序的表格，并排列在卷内材料之前。卷内目录应当包括序号、题名、页号和备注等内容，按卷内文书材料排列顺序逐件填写。卷内目录的制作范本见表1。

根据《农业行政执法文书制作规范》（农政发〔2012〕3号）的规定，执法文书按照下列顺序填写排列于卷内目录中：

（一）行政处罚决定书；

（二）行政处罚立案审批表；

（三）当事人的身份证明（身份证明指：自然人的为身份证（或者其他证明身份的文件）复印件，法人或其他组织的为营业执照复印件）；

（四）询问笔录、现场检查（勘验）笔录，按文书制作时间的先后顺序填写排列；

（五）抽样取证凭证、证据登记保存清单、登记物品处理通知书、查封（扣押）决定书、解除查封（扣押）决定书、鉴定意见等文书，按文书制发时间填写排列。采取行政强制措施的批准等辅助文书应当附在其主文书后进行排列；

（六）检验报告、销售单据、许可证（包括检疫证明、动物防疫条件合格证、动物诊疗许可证等）等有关证据材料，按文书制发时间和证据提取的先后顺序排列；

（七）案件处理意见书、行政处罚事先告知书，按文书制作时间的先后顺序填写排列，当事人陈述、申辩材料排列于行政处罚事先告知书之后；

（八）行政处罚听证会通知书、听证笔录、行政处罚听证会报告书等听证文书，按文书制发时间填写排列；

（九）行政处罚决定审批表；

（十）送达回证等回执证明文件（如，邮寄送达中通过挂号信方式邮寄的挂号信回执），有多个送达回证的，按受送达人签收时间的先后顺序排列 ；

（十一）执行的票据等材料；

（十二）罚没物品处理记录等；

（十三）履行行政处罚决定催告书、强制报告申请书、案件移送函等，按文书制发时间填写排列；

（十四）行政处罚结案报告；

（十五）备考表。

除上列文书材料外，在执法实践中还有集体讨论评议案件的记录材料，以及与案件处理有关的内部请示、报告、批复及领导同志批示等不宜公开的材料。这些不宜公开的材料如何归档，《农业行政执法文书制作规范》未作规定，国家有关档案管理的法律法规也未规定。在归档中，建议将这些不宜公开的材料作为副卷进行归档，副卷材料未经负责人批准，不得查阅、借阅。这些不宜公开的材料不应当归档于正卷中，当然这些材料名称也不应当填写排列于动物卫生行政处罚案卷的正卷卷内目录中。

表1 卷内目录

2 本案中卷内目录存在的问题分析

由于本文只讨论卷内目录文书材料的填写规范问题，因而卷内目录中文书资料制作、使用是否得当不在这里甄别。后续的文章将对本案在实施处罚中使用的文书进行逐一讨论分析。

表2 卷内目录

2.1 卷内目录表头中缺少内容

2006年以及2012年农业部制修订的农业行政基本文书格式，均未制定“卷内目录”格式样本，但《农业行政执法文书制作规范》对卷内目录包括的内容作出了明确规定，即应当包括序号、题名、页号和备注等内容。本案的卷内目录表头中缺少了“备注”和“页号”栏。备注是对卷内文书材料的补充说明，不可或缺。卷内目录排列的文书材料如果是复印件的，必须在“备注”栏中注明。页号对应文书材料的位置便于准确查找。文书材料在归档时，应当用阿拉伯数字从“1”开始依次编写页号。页号编写在有字迹页面正面的右上角和背面的左上角，大张材料折叠后应当在有字迹页面的右上角编写页号，A4横印材料应当字头朝装订线摆放好再编写页号。页号编写完毕应当对应“题名”填写于卷内目录。

2.2 卷内目录文书材料未按顺序排列

就本案实施处罚过程中形成的文书材料，应当按下列顺序填写排列：行政处罚决定书应当填写排列在序号1，而非序号10；案件登记表应当排列在序号2；行政处罚立案审批表应当排列在序号3；询问笔录应当排列在序号4；现场检查笔录应当排列在序号5；行政强制决定书应当排列在序号6；案件处理意见书应当排列在序号7；陈述申辩笔录应当排列在序号8；送达回证应当排列在序号10；行政处罚结案报告排列在备考表之前。

此外，从本案甲县动物卫生监督所给予蒋某“没收（销毁）柒拾叁千克病猪肉”的处罚来看，甲县动物卫生监督所应当对没收的猪肉进行处理，并制作“罚没物品处理记录”，但本案中缺少该文书。同时，卷内目录中未填写排列“备考表1备考表是在案件立卷归档时，记录立卷、审查情况，在归档后对案卷进行修补情况，以及对有关单位和个人，摘抄、查询、复印案卷等情况进行记录的表格。”，案卷材料中也没有“备考表”。

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