温州市国土资源局 陈矫健

谁在制造信访矛盾
——对一起不断信访案件的分析和思考

温州市国土资源局 陈矫健

一、基本事实

2010年倪亦柱等人就原芦浦镇人民政府和苍南县临港产业指挥部未经石路村集体同意，将该村的7.31亩集体土地出让给浙江奥鹏合成革有限公司（以下简称奥鹏公司）的问题向当地政府信访不断。2013年1月，倪亦柱等人向浙江省国土资源厅反映该事项，根据信访条例的相关规定，该信访件转至苍南县国土资源局（以下简称县国土局）办理。2013年5月3日，县国土局作出信访答复认定：“反映地块为国有废弃盐田，2006年，奥鹏公司已经温土苍建（2006）第41号文件批准取得4.9775公顷土地”。

信访人不服认为：“答复与事实不符，要求重新测量奥鹏公司占用土地的面积”，于是向苍南县人民政府申请信访复查（期间，信访人又向苍南县龙港镇人民政府反映基本相同的事项，2013年12月6日，龙港镇人民政府作出了龙信答字〔2013〕132号）。2013年12月6日，复查机关调查后认为：“1.县国土局未就奥鹏公司实际占用土地面积、实际位置进行测量核实，仅据出让合同内容认为奥鹏公司未侵占石路村集体土地的结论缺乏事实依据，故认定事实不清、依据不足；2.认为县国土局作出的《信访事项答复意见书》没有省信访局统一格式。”最后撤销县国土局作出的信访答复意见，并责令县国土局重新调查处理。

2013年12月30日，县国土局调查后又重新作出了《信访事项处理意见书》（苍土资信〔2013〕第021号）认定：“奥鹏合公司座落在原苍南县盐务管理局废弃的国有盐场内。2002年5月，2005年10月，浙江省盐务管理局、省国土资源厅两次批复同意芦蒲盐场盐田100公顷进行盐田废盐转产。苍南县已对转产盐民及所在村进行安置补助。2006年，经温土苍建（2006）第41号文件批准同意协议出让4.9775公顷国有土地给奥鹏公司，同年11月，县国土局同奥鹏公司签订土地出让合同（苍国让（合）字〔2006〕第92号）。2013年10月，经温州志图测绘有限公测绘，奥鹏公司实际占用面积为49017.18平方米，合计73.5258亩，位于审批红线范围内，无多占、无位移”。

之后，信访人又不服认为：“石路村7.31亩土地被侵占，有关部门拒不承认，要求重新测量本村被征用的238亩土地面积，以此查清7.31亩集体土地去向”，于是向苍南县人民政府再次申请信访复查。2014年3月24日，复查机关调查后认为：“针对申请人反映奥鹏公司少批多建或位置位移，侵占石路村集体土地的诉求，县国土局在本处理意见书中说明奥鹏公司经温州志图测绘有限公测绘，奥鹏公司实际占用面积为49017.18平方米，与出让合同的土地面积相同，该公司面积无多占。至于位置是否位移、县国土局仍未就该公司实际占地实际位置作出明确说明，其答复含糊不清”。由此认定事实不清，依据不足，最后再次撤销县国土局作出的信访处理意见书，并责令县国土局重新调查处理。

二、案件分析

（一）初始信访事项

信访人最初反映原芦浦镇人民政府和苍南县临港产业指挥部未经石路村集体同意，将该村的7.31亩集体土地出让给奥鹏公司。该信访事项应当归类为检举奥鹏公司占用的7.31亩土地存在着违法行为（包含着检举原芦浦镇人民政府和苍南县临港产业指挥部非法出让石路村集体土地；或者检举奥鹏公司非法占用土地两种可能）。可以说该信访事项十分明确，因涉访地块原为盐田和滩涂，可能还隐含土地权属争议的问题，但这不影响对检举土地违法行为信访事项的办理。然而，复查机关所依据的事实不清撤销答复意见的理由并非来自初始信访事项，而是信访人申请复查时，在没有任何证据的情况下就提出要求测量涉访地块的面积，来核实奥鹏公司是否存在位移等侵占集体土地的新问题。从信访事项角度来看，初始信访事项和复查时申请人提出的事项应当视为两个完全不同的信访事项，在复查时提出新的信访事项应当作为新的信访事项交由县国土局处理，但本案的复查机关不但没有指出，反而两次将其作为撤销信访答复的理由，其行为明显不当。

（二）信访调查的尺度

对举报国土资源违法的，信访处理机关应当调查核实，但问题是作为信访案件的调查尺度如何把握，是把整个违法行为（类似行政处罚）查的清清楚楚，还是针对信访事项进行初步的调查和判断是否涉嫌违法。笔者认为信访行为不应对法律事实作出认定或对具体行政行为的合法性进行审查，否则就是信访行为越位，结果就是信访行为成为可诉、可复的具体行政行为，这就违反了相关的法律规定。所以，信访对涉嫌违法行为有一定的调查权，但没有决定或认定违法事实的权力。经信访初步调查后认为涉嫌违法的，应当交由有权机关进一步调查，依法予以处理（由具体行政行为对违法事实进行认定和处理）；对没有违法的，应当明确告知信访人举报的内容不真实，对其诉求不予支持。回到本案，反映的奥鹏公司用地已经县政府批准，这一事实相关的批准文件可以确定，故针对初始信访事项而言县国土局的信访答复事实清楚，不足之处：一是没有明确举报的内容不真实，对其诉求不予支持；二是对隐含着土地权属争议的问题没有进一步深入了解，积极引导，帮助信访人依法通过法定途径解决其反映的问题。

（三）答复与复查、复核的法律关系和审查尺度

信访答复是对信访事项作出的行为，信访复查、复核是对信访答复行为作出正确与否的判断，《浙江省信访事项复查复核办法》没有规定变更决定（只有维持和撤销），意味着复查、复核只能对信访答复所认定的事实和处理方式正确与否进行判断。所以，如果复查、复核机关认定信访答复不正确，应当有确凿的依据，含糊其词的撤销不仅会让被申请人难以正确执行重新调查的处理决定，而且还会增加信访矛盾的产生和扩大化。另外，信访复查、复核是针对答复进行的审查和判断，最重要是听信访人对答复不服的事实和理由，这是信访复查复核审查的重点。回到本案，再来看看信访人不服信访答复的事实和理由。第一次认为答复与事实不符，要求重新测量奥鹏公司占用土地的面积；第二次认为石路村7.31亩土地被侵占，有关部门拒不承认，要求重新测量本村被征用的238亩土地面积，以此查清7.31亩集体土地去向。信访人两次都不是针对信访答复的内容申请复查，然而复查机关也不是针对信访答复的内容进行复查：第一次以县国土局没有就奥鹏公司实际占用土地面积、四至位置进行测量核实，认为缺乏事实依据，如果以此类推，可以说类似所有的信访答复都应当被撤销，因为对信访人没有提出的事项不可能进行调查（测量）。当然，对直接反映“少批多占”或“批东建西”等土地违法行为，必须进行实地测量才能核实；另外，复查机关将县国土局没有按照省信访局统一格式作出《信访事项答复意见书》，也作为其撤销的理由之一写进信访复查意见书十分不合适，类似问题应该通过内部督办形式予以纠正。同样，第二次复查机关以县国土局没有对奥鹏公司实际占地四至位置作出明确说明，认为答复含糊不清为由予以撤销，针对的是奥鹏公司实际占用的土地，是否存在位移的问题而进行的审查，并非针对初始信访事项，所以说复查机关的审查尺度没有把握好。综上，本案持续时间近5年，其矛盾的核心焦点主要在于土地权属之争（盐田和滩涂是国有还是集体的），土地权属争议有其法定的解决途径，并非信访所能解决的，如果本案一开始，信访工作人员就深入了解信访人的真实诉求（土地权属之争），并且告知信访人应当依法向当地政府提出土地权属争议申请，情况可能会好很多，至少解决问题的大方向是正确的；但本案的信访办理机关没有这样做，不但白白浪费了大量的行政资源（包括测量费用），而且使得社会矛盾进一步扩大化，信访工作成为了社会矛盾的制造者，本案的最终解决不得不重新回到正确、有效的法定途径上来，而信访工作就是要帮助、引导信访人依法选择正解的解决途径。通过对本案的分析可以看出，信访本身就是行政机关的履责行为，信访人可以向有关行政机关反映其所有的职务行为，但信访所反映的问题必须依法解决，同时信访的办理也要依法进行。信访是反映问题的渠道，是帮助所反映的问题得到更有效的解决，而不是信访自身直接去解决问题，更不能将信访作为行政救济的补充，代替行政救济制度。所以说信访工作的重点在于积极引导，帮助信访人选择正确解决问题的途径；同时利用信访反映的问题不断改进工作，不断促进依法行政，从根本上解决信访问题。