覃爱玲

中央城镇化工作会议2013年12月12日至13日在北京与中央经济工作会议套开，将“新型城镇化”这一总理就任后就一直热倡的政策概念，正式带入了规划和落实层面。

根据这次会议透露的信息，此轮城镇化政策的两大主要内容是，以解决目前半工半农的农民工市民化身份为主要对象的“人的城镇化”，和以规划约束、平衡区域分布、集约、绿色等提高质量为目标，解决目前中国粗放式和不平衡的城镇化现状。

此前，影响深远的十八届三中全会出台的大量政策中，新型城镇化和农村土地改革这两个互相联系的政策议题也是令舆论产生最大想象空间的议题。围绕它们，经济界和政策解读者们预想出了种种异常美好宏大的前景，包括，几亿农民工市民化可能带来的天量投资和消费支出；农民退出农村后，资本接手农地可能带来的规模化集中经营效益；大量宅基地可买卖后，城镇建设用地海量增加等等。巨额投资、消费和土地，这些最令当前市场兴奋的词语组合在一起。

然而，剥开许多似是而非的话语，认真分析可以发现，此轮城镇化仍有需要引起重视的结构性问题。

调结构，提质量

按照官方统计，中国2012年的城镇人口已达7.1亿，城镇化率52.6%，基本达到世界平均水平。而且每年持续有1000多万人口从农村转移到城镇，未来较长一段时期城镇人口还将增加3亿左右。

中国城镇化的规模，在世界发展史上是空前的。对这一巨大潮流进行一定规划和管控，对于执政党和中央政府而言，是现实需要。

目前中国的城市化的主要问题包括，土地财政冲动下，土地城镇化大于人口城镇化，出现了一系列鬼城、空城；农民工收入不足以支撑其在大中城市和沿海地区等就业地的完整生活，呈现出典型的半工半农家庭结构，引起留守儿童和留守老人等社会问题；城市化人口主要集中在特大城市和东南沿海等发达地区，出现了拥堵污染等大城市病等。

为应对这些问题，中央城镇化会议给出的解决方案是，推进已在城内稳定就业和生活的农民工市民化；提升已经高度发达的东部城市的质量；同时，通过三横两纵的城市群规划，从政策导向上支持人口向中西部城市群、中小城市和小城镇分散，减小发达地区城市人口压力。这些都可以用“调结构、提质量”两点来概括。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受《南风窗》采访时，将此轮新型城镇化政策的未来路径概括为四个方面，即以人口城镇化为核心，以城市群为主体形态，以提高城市综合承载力为支撑，以制度改革为保障。

英文中，“城镇化”与“城市化”是同一个词，即urbanization。特别地要用上“镇”之一字，反映决策层希望主体农民工所留区域之一是中小城市和中心镇，不到已经过分拥挤的大城市中“添堵”。这正与“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的户籍改革政策相匹配。

按照会议要求，城镇建设用地、特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，并相当引人注目地提出，要实行差别化的落户政策，“加强中西部地区重大基础设施建设和引导产业转移”。最近大规模的投资西部铁路，显然亦是整体战略的一部分。从国家层面上，城镇化战略具有了整个国家空间结构布局的考量。

引导人口向中西部城市城镇化，改善目前过于集中的城市化趋势，听起来不错。在北上广之外，寻找中国经济增长的“第四极”，也曾是上届中央领导集体的重大构想。但是，如何能保证人口真正向这些地区集聚，并非易事。北上广等一线城市以及长三角、珠三角等地区仍然是较高收入就业和经济机会的首选。此前的“东北大开发国策”和“京津冀一体化”战略，都没有根本改变这个态势。

目前这种与中国城镇化大势“逆袭”的愿想，能有多大实现机会，尚存疑问。

三个“1亿人”

从中央决策层的角度来看，一个重大结构性矛盾是，中国有2.6亿农民工已经进城。此次出台整体城镇化政策的过程中，中央官员和接近决策层的专家一直强调，新的城镇化战略是“人的城镇化”，以打压一听到“城镇化”概念就征地建房，让农民“上楼”的各地风潮。

2013年12月24日闭幕的中央农村工作会议，细化地提出了3个“1亿人”的城镇化具体政策内容，即“到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成”。

这些具体的政策中，棚户区改造相对而言较易完成。而进城农民工落户城镇和中西部地区的城镇化，变数较大。

在“市场化”和“规模经营”的舆论中，许多人希望以“增加农民财产性收入”为名，让农民卖掉在农村的宅基地和农地，拿着启动资金进城消费。

将户籍和社会保障作为农民工市民化的主要政策施力点，似乎设定了一个前提，即目前中国城市化质量不高的主要原因是城乡分割的二元体制造成的。

而现实是，低工资和高城市化生活成本，才是农民工无法在城市正常生活的根本原因。低端工业品的低利润，不足以支持工人在就业地完整的家庭生活，必须加上其家庭成员的另一半在农村务农收入，才能构成一个相对可持续的小康生活—长期研究“三农”问题的华中科技大学教授贺雪峰将这种半工半农的结构称为中国农民工家庭的典型结构。

某种意义上，所谓的农民工进城，绝大部分该进的都进了，落不落户，他们都基本生活在就业地的城镇之中，只在春节或年纪较大后才会回到乡村。解决半工半农问题，很大程度上是解决农民工父母和子女的进城问题。

如果只是试图通过外在的政策，将无法正常在城市完整生活的农民工家庭从形式上转移进城，失去乡村作为退路，其结果很可能是将城乡二元结构转变为城里的二元结构，产生拉美式的城市贫民窟。endprint

更重要的是，一些中老年农民留在农村，可以从事农业生产，而一旦进城，城里能否提供这样大量的工作，是一大挑战。而资本下乡可能进一步推高农产品价格，使得城市生活的成本更高。

目前，仅有少量技术工人的工资能够超过所谓“白领”等一般办公室人员，以及一些外来经商活动，收入较好的人口，有望成为此轮城镇化的目标人群。现实是，如果收入能够支撑正常生活，他们一般自己会主动将家里的老人和孩子接来同住，生活在当地稳定下来。现在的“城镇化”政策，很难说对他们有何实质性影响。

另一种说法是，农民进城后，随着集聚效应，会自然而然地产生服务业就业机会。现实是，在没有工业的中西部中小城市，比如中部的小县城，无法提供外部需求的高端服务业，因为闲人太多，人人做小生意，这种只能在小范围人群之间“互相服务”的消费性城市，没有出路。

从会议强调的“以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件，以经常居住地登记户口为基本形式”的“新型户籍制度”改革政策可以看出，此轮城镇化仍然将试图以户籍为人口居住和福利分配的主要管理手段。这也是对城镇化可能产生的风险的一种“管控”。

人如何城镇化

农民工生活的三个主要地理维度是：有工作机会的发达地区，家乡的中心城镇和原来的乡村。农民工城镇化，一般而言，包括在家乡城镇化和就业地城镇化两种主要方式。难题在于，有就业的地方房价和生活成本都很高，而物价低的地方没有就业。

在发达地区就业的农民工无法在当地稳定生活下去，但积蓄下来的资金可供其家人在家乡的中心城镇买房居住。这是近年来中西部许多小县城兴起的重要原因。在家乡的中心城镇生活，有没有户籍并无区别，只要能买得起房，支撑起在城镇生活的费用。如果因为户籍改了，使得他们必须放弃原来在农村的土地和宅基地，反而是对他们的一种剥夺。

这种农民工流出地中心城镇的“睡城”，仍然是就业地与家人居住地分割的城镇化，并不符合中央城镇化政策“常居地”和“稳定就业”的要求，但却是目前最为现实的一种。

舆论似乎普遍认为，替农民解决城镇户口是为他们获取平等公民权，解决城乡二元化差距的重大利好消息。但长期研究农民工进城意愿的中国社会科学院劳动与社会保障研究中心副主任张翼根据实际调研结果证实，在土地越来越值钱，中小城镇户口所具有的福利属性越来越少的情况下，绝大多数农民工并不愿意转变为非农户口。

张翼在2010 年做过一次全国性调查，结果显示，绝大多数农民工不愿意转变为非农户口；如果要求其交回承包地，则只有10%左右愿意转为非农户口；为了孩子的教育与升学是少数农民工愿意转户的主要原因，而想保留承包地是大多数农民工不愿转户的主要原因；并且，在转为非农户口这一问题上，“80 前”与“80 后”农民工不存在显著区别。

在接受《南风窗》采访时，张翼表示，最近几年的跟进研究显示，随着土地价格越来越高，农民工的这一态度没有大的改变。

按照《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民户籍转变，将会涉及其承包地与宅基地的权属问题。全家迁入小城镇落户的，可以保留土地承包经营权，而迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包的耕地和草地交回。

张翼还认为，随着社会开放程度的加大，人口流动终会成为社会常态，如继续以户籍归属设计公共服务政策，已不合时宜，户籍改革的重点，应是消除与户籍相关的社会福利配置措施，强调对农民工福利与服务的均等化，让农民工继续留有耕地，也能稳定在城市就业。

但目前将城镇化与“现代农业”并提的政策，有强烈的“人进城，地留下”的含义，意味着农民的进城，极可能与退出土地相伴随。

警惕“大跃进”

城镇化政策还必须警惕各地可能出现的“大跃进”，来自包括政府高层在内的各界，非常乐意将城镇化作为“扩大内需的主要推手”。在仍然要稳增长的政绩要求之下，政府借城镇化概念进行投资，地方政府和资本借提高农民收入购入土地，同时还使得拿到现金的农民能够进城消费，短期来看，是一个近乎完美的各得其所的经济链条。

大量的投资从何处来？城镇化会议上提出，要建立包括做强地方税、发行地方债、中央转移支付、利用政策性金融机构、用特许经营引入民营资本等“多元可持续的资金保障机制”。从中可见，除最后一条，总体上还是加大税收，进行政府投资的路子。国家开发银行表示，今后每年要把60%以上的贷款投入新型城镇化领域。中国政府的总体债务水平，尤其是地方债务已经相当高。如果再继续这种大规模的投资，会引起社会对高速通胀的更大担忧。

预计正在修订的城镇化规划方案，对包括土地制度、户籍开放、资金来源和基本服务等各方面，都将有更为具体的措施出台。虽然中央政府一直强调，此轮城镇化政策是“人的城镇化”，而非土地城镇化，并且重在优化城市化的质量，而非继续铺摊子、建新城。但既有权力结构和稳增长的政策导向下，如何扼制地方政府的投资冲动仍是难中之难。在对城镇化充满想象空间的欢呼之下，更应该警惕可能出现的问题。endprint