王全宝

2014年1月7日至8日，中央政法工作会议召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽也出席了会议。

自上个世纪80年代，中央政法委员会恢复建制以来，中央政法委逐渐形成每年召开一次全国政法工作会议的惯例。全国各省、自治区、直辖市以及新疆生产建设兵团的政法委、公、检、法、司等部门负责人出席会议。此次政法工作会议与往年明显不同之处在于“规格”提高。不仅会议名称有所变动，而且参会人员“级别”也不同以往。

今年的中央政法工作会议，是将多年来的全国政法工作会议首次以“中央”名义召开。更大的变化是，以往通常由中央政法委负责人出席会议并发表讲话改为由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。

政法工作会议一般在每年的年末或第二年年初召开，会议主要内容是对年度政法工作的总结，还要对下一年度政法工作进行部署。

与此前观察人士预测相仿，此次会议内容将成为当前和今后一个时期政法工作的纲领性文献，为今后政法工作“定调”。尤其是习近平的讲话，更是明确提出了政法工作的基本任务、核心价值追求和根本目标。

在中国法学会副会长张文显看来，习近平的讲话，对形势的判断，对问题的分析，高屋建瓴，对政法工作的重大历史任务和现实任务提出了要求。

“过去我们把政法机关简单看作是阶级斗争的专政工具，没有注意到政法机关根本任务在维护稳定之外还要维护公平正义，保障人民安居乐业，政法工作应情随事更。”张文显接受《中国新闻周刊》采访时说。

同样，中国社科院法学所诉讼法研究室主任熊秋红也认为，新时期政法机关的工作职责也在发生变化，在维护社会稳定的同时，也要做好群众维权工作。

政策应及时上升为法律

习近平在会议上指出，政法战线要旗帜鲜明坚持党的领导。既要坚持党对政法工作的领导不动摇，又要加强和改善党对政法工作的领导，不断提高党领导政法工作的能力和水平。

党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。政法工作要自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施。

在新中国建国之初，中国社会的治理主要依靠党的政策。据张文显介绍，当时法律条文的数量不多，已经制定的法律也非常简略，法律在社会生活中的作用远远不能与政策相比。

随着人民民主专政国家政权的巩固，随着社会主要矛盾的改变，主要依靠政策治国就不再可取，逐步加强立法，健全法制的呼声越来越高。

1956年，在中共八大会议上，刘少奇代表中共中央所作的政治报告和《中国共产党第八次全国代表大会关于政治报告的决议》均阐述了这种观点。

然而，此后不久，法制建设中断。20世纪50年代后期到70年代末期，中国社会的治理不仅一直主要依靠政策，而且“政策经常代替法律、甚至改变和废止法律，致使法律没有任何权威可言，以至宪法被任意弃之不用，造成了难以换回的影响和损失。”张文显回忆说。

党的十一届三中全会以后，中国的经济体制逐步从计划经济转向社会主义市场经济，法律在经济关系和政治关系中的调整作用越来越大，相应地，中国社会的治理也从主要依靠政策过渡到了既依靠政策又依靠法律，并进一步过渡到主要依靠法律。

1997年，党的第十五大提出依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的战略部署，党的十六大提出依法执政，党的十七大做出全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的决定。

至此，中国已经实现了从主要依靠政策治国到主要依靠法律治国的根本转变。

政策总是存在局限性，往往因时制宜、因地制宜，根据一时的形势和地域不同需要而制定，因此缺乏连续性、稳定性、普遍性、统一性。同时，在张文显看来，“政策和法律是政法工作面临的两个规则体系，在实际生活中，会遇到法律是相对静止的，法律制定出来以后不能朝令夕改，而政策要因地制宜，因时制宜，总是灵活的，那么在相对稳定、相对灵活的两个体系之间，必然有时间差，这样就会产生一些矛盾，如果法律来不及修改，就会产生冲突，政法机关在处理这些矛盾时就会产生依政策办事和依法律办事的问题。”

为此，在中央政法工作会议上，习近平指出，要正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立公正行使职权的关系。各级党组织和领导干部要支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。

张文显表示，违反政策没有合法的依据去制裁，政策侵权也没有规范的救济程序，由此造成很多社会矛盾纠纷难以及时有效地加以解决。“现在引起规模性上访的各种类型的历史遗留问题，大部分是由于政策、土政策或者错误执行政策造成的。”

为此，张文显建议，应该及时把政策上升为法律；法律因为政策要修改的，就要尽快修改，避免减少冲突。

维权是维稳的前提

刚结束的十八届三中全会，将促进社会“公平正义”提高到前所未有高度。

此次中央政法工作会议上，习近平则进一步指出，“从一定意义上说，公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。”

公平正义的核心是保障人们的合法权益不受侵犯。近年来，社会矛盾不断尖锐，大部分是因为利益纠纷问题而引发的，其中尤以强拆引发的事件最为受社会关注。因而，政法机关在处理这些事件时，如何处理好“维稳和维权”关系问题就显得十分紧迫。一味强调维稳，群众合法权益将很难得到维护。

习近平在中央政法工作会议上强调，要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。

“维稳和维权的关系”也是近些年法律界一直讨论的问题。张文显表示，维护社会稳定，首先要维护社会公平，不公则不平，不平则不稳。

近年来，一些地方矛盾纠纷不断，群体性事件频发，尤其是云南孟连事件、贵州瓮安事件、湖北石首事件、江西宜黄事件等群体性事件震动很大。

“维权是维稳的前提和基础，有很多不稳定因素，包括一些群体事件的发生，都是因为侵权造成的。”张文显分析认为，“所以要维稳就必须源头上减少侵权事件的发生。”

对于因为利益受到侵害而引发的矛盾、甚至是引发的群体性事件，一位不愿具名的教授认为，政法机关在处理这些矛盾时，不应该一味“压制”，以致矛盾不断激化，应引导其进入司法领域处理。

张文显表示，司法是定分止争、维护正义的最后防线，应当成为维稳的终极方式。要克服片面的政治维稳、暴力维稳、金钱维稳、赌气维稳等思想观念，坚决杜绝“以非法手段制止当事人非法行为”的非法治方式。

2013年全国政法工作明确提出，推进涉法涉诉信访改革，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。可见，政法机关已经意识到要加强司法维稳机制的建设。

服务司法公平公正

在新时期，尤其是在社会转型期，政法机关在维护社会稳定大局下，还要兼顾群众利益不受侵犯。

为此，习近平指出，要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案。

在中国社科院法学所诉讼法研究室主任熊秋红看来，习近平的讲话旨在纠偏，在做好维稳的同时，也要做好维权，不能重打击轻保护，维稳和维权应该相结合，两者并重。

张文显也建议，各地的“维稳工作领导小组”，应改为“维稳和维权工作领导小组”，不仅要突出维稳还要兼顾群众维权工作。

1月9日，中央政法工作会议结束后，在公安部系统学习习总书记重要讲话精神活动中，国务委员、中央政法委副书记、公安部党委书记、部长郭声琨指出，习近平总书记的重要讲话，有效解决了政法机关必须“坚持什么、反对什么”，“干什么、怎么干”这两个重大问题。

对于政法部门的主要职责，不同时期有不同的看法。2012年，司法部原副部长佘孟孝在《记乔石同志在主管政法工作期间抓的若干大事》一文中也提到，“当时对政法部门的主要职责，各有不同认识和看法。有的认为是‘刀把子，主要是专政机关和执法机关；有的认为是‘克格勃，主要是情报机关和强力机关；有的认为要以和为贵，属于近乎缓解矛盾、避免纠纷的信访和调解单位；也有的认为要以善为主，属于类似教育人、改造人的宣传和教育单位等等。”

佘孟孝在回忆中还称：“乔石同志则是从全局出发，适应新时期、新形势的要求，在强调政法部门以维护稳定为主要职责的基础上，一次又一次明确新任务，扩展政法部门的工作范围。”也即是强调要着重为经济发展服务，为改革开放服务，为司法公正和社会公平服务。

熊秋红在接受《中国新闻周刊》采访时表示，社会主要矛盾已经发生变化，阶级斗争已经不是社会主要矛盾。

在社会转型期，社会矛盾极其复杂，即使单纯刑事犯罪其背后的成因也是非常复杂，既有经济发展不平衡，收入差距加大，社会保障不力等原因，也有思想碰撞等原因。

“目前刑法降低了入罪门槛，扩大了犯罪群体，比如醉酒驾车也已入刑，把这些人当作敌人显然不正确。”熊秋红说。