杨中旭

2013年12月30日，国土资源部公布了第二次全国土地调查（下称二调）的成果公报，其中，耕地面积为20.27亿亩，较之二调启动之前的2008年的土地变更调查数据，整整多出了2亿亩！同时，全国建设用地亦多出8729万亩。

数据的巨大落差，令相关部门此前的统计难以服众。例如，2001年以来的全国土地变更调查数据显示：2001年全国耕地面积约为19.14亿亩，此后逐年减少；2001年全国建设用地约为4.66亿亩，此后以每年新增500万亩左右的规模上升。

既然2001年全国耕地面积就已经为19.14亿亩，缘何一路递减十余年，却递减出一个20.27亿亩来？

诚然，技术的进步，比如卫星拍摄技术的普及，令“灰色”用地难以藏身，但即使如此，也难掩目前体制下管治成本过高的问题。

在中国，存在一种现象：收哪种税，哪种税的基数少；补贴哪个门类，哪个门类的基数多。

1996年，一调数据出炉之际，农业税尚未取消，产粮大省黑龙江报到中央的耕地面积为1.3亿亩。2004年，随着粮食直补政策的出台，黑龙江的耕地面积“暴涨”至1.7亿亩。彼时，黑龙江省负责人曾与财政部有过“直接”交锋，前者认为不该按照1.3亿亩的面积直补，遂赶往财政部斡旋。时任财政部部长金人庆当场反击：你还找我麻烦？财政部不找你麻烦就不错了，算算你们省这些年欠了多少农业税！

拉锯之后，黑龙江享受粮食直补的基数被定格在了1.7亿亩，但二调期间，这一数据又被“卫星遥感”为2亿亩。

诺贝尔经济学奖得主诺斯曾经论述过产权硬度与管治成本之间的关系。显然，如果是硬度最高的私有产权，原本不会出现黑龙江省耕地面积这类的拉锯战。

问题是，故事还没有完。在2亿亩耕地数据出炉之后，黑龙江方面提出，考虑到该省多年来为保护耕地做出了巨大贡献，是否提请中央考虑可以跨省置换一些建设用地指标？

这实在是令人进退维谷。即使在全国范围内多统计出了2亿亩耕地，我国人均也仅为1.52亩，尚不足世界平均水平（3.38亩）的一半。因此，中央不仅没有动摇18亿亩耕地红线国策，还进一步将粮食安全置于2014年经济工作的首要位置。按照这一逻辑，无疑应严控建设用地规模。

可是，改革开放35年来，中国已经成功地从一个农业国家转型为工业大国，城镇化率亦在一年前达到52.6%，换言之，已有超过一半的人口长期居住于城市。而且，伴随着工业化和城市化的深入，城镇化率在未来将达到75%以上，这将带来巨大的建设用地需求，同时亦是人口不断涌入的一线城市房价只涨不跌的根源。

关于建设用地，1998年后，基本维系了每年500万亩左右合法用地和200万亩左右灰色用地的格局。通常，土地指标在地级市这一级即已被瓜分完毕，但县里的建设照样搞得红红火火。由是，以小产权房为代表的、合理却不合法的灰色用地层出不穷。4年之前，中房集团前董事长孟晓苏即估算，全国小产权房面积高达66亿平方米。而此番多出的8000多万亩建设用地，亦有相当部分的灰色用地。

如果要保障城镇化用地需求，同时平抑房价，沽取民心，无疑应该增加建设用地规模。

新一届中央政府已经明确，城镇化是中国经济未来数十年间的火车头。那么，耕地保护和建设用地需求之间，如何取舍？

十七届三中全会回答了这一问题：农村与城市土地“同地、同权、同价”。可惜，金融危机如影随形，这一改革未能落地。5年之后，十八届三中全会出台总体改革方案之时，土地改革再度浮出水面，农村经营性集体建设用地直接入市终成定局，同时，中央亦提出，慎重、稳妥推进农村宅基地用益物权和农民住房财产权的落实，这无疑为解决前述难题提供了一剂药方。

长期以来，包括宅基地在内的农村集体建设用地存在着巨大的浪费。仅以宅基地为例，在村集体无偿划拨之后，几乎家家户户多占宅基地。同时，在农村人口不断迁往城市之后，继续保留原有宅基地，已经没有必要。允许宅基地“迁移”，也就是通过城乡土地增减挂钩、地票等方式变现，使土地资本化的路径已然清晰。

土地资本化之路，既增加了农民的财产性收入，也有望让地方政府头疼多年的“进城成本”难题一举解决。土地二调数据的变迁，折射着城镇化的未来之路。