邹晓云

关于小产权房，现在有很多种理解。所谓小产权房，只是一个俗称，是相对于国有土地上所建商品房而言的。准确地说，小产权房是指那些统一开发，以交易为目的，并在集体土地上建设，但又没有上市资格的住宅。

小产权房其实又有合法和非法之分。合法的多是集体以某一自用名义通过合法途径统一开发，但最后因为某种原因向外出售的住宅，其建设合法但交易被限制，所以也属于小产权房。不合法的大多是土地取得没有经过合法的程序，非法使用土地和非法建设，所以，房屋的流动自然也被限制。农村村民自建自用、集体为本村居民统一修建的并实际上也自用的住宅，并不是大家所关注的小产权房。

合法与非法的小产权房究竟各占多大比例，现在还没有数据支持。但是小产权房的合法性与非法性其实也很难区分，绝大多数小产权房并不是一般意义上的自然人或法人的违法行为，大都具有乡政府的产权证书，也有一部分是村集体签发的“证书”，这也就是大家愿意称之为“小产权房”的原因。

事实上，证书的“小”，只是 “小产权房”的外表。由于小产权房的土地属于集体性质，而集体土地是不能上市交易的，所以小产权房自然也就不能公开入市交易，这才是小产权房之所以“小”的核心。

小产权房亦有合理性

为什么有那么多的小产权房产生？不外乎一个原因，就是有人需要这些小产权房。那么需要这些小产权房的人又是谁？总体上包括两部分，一是那些买不起“大产权房”的人；二是一部分看到了小产权房与“大产权房”未来交易价差的投机人。大家可能更关心后一种人究竟占有多大比例，好像现在都是投机行为，所以需要打击，其实现在这一点并没有数据支持。但是我认为这一点并不是特别重要，因为基本可以判断，投机人购买小产权的目的一定也是看好这些房屋最终有人购买，说白了，他们期望获取回报的对象仍然是另一部分买不起“大产权房”想买相对低价的小产权房的居住者。所以可以说，小产权房产生的最终原因还是对低价房的需求。

小产权房之所以价格低，除了建筑成本、税费成本、建筑质量、居住环境和区位等方面的原因之外，还有一个最重要的原因是，它的市场是非常有限的。由于购买小产权房不能够获得正常的登记，也不能轻易转手，还有被政府执法的风险，所以一般不是在迫不得已的情况下不会购买。显而易见，这样的购买者不会是市场的主流，其需求圈必然很小，所以价格自然也就高不了。但是这种低价格又让一些“投机冒险者”跃跃欲试并参与其中，刺激了小产权房的开发，并起到了推波助澜的作用。

如果将小产权房形成的原因全部归咎于违法开发违法建房是不全面的。按照常识简单推理一下，如果冒着违法的风险，但是建起的房屋卖不出去，或者是违法者获得的利益抵消不了所承受的风险，这样的违法还可能存在吗？

所以，我们需要看到的是目前社会发展的现状、小产权房产生的制度背景，以及我们在管理措施方面的漏洞等原因。在城市化快速发展的当今，一方面，低收入城市人口在不断增加，存在大量对低成本居住的需求，这些人群大量集中在城市边缘地带，为了降低居住成本，已经有众多的人在通过群租、蜗居，甚至胶囊房等困窘、不体面的方式解决住房问题。只要我们往城市边缘走一走，情况一目了然。另一方面，集体土地不能进入市场，房屋开发集团垄断化、房屋供应高端化、高价化，政策性住房建设速度也跟不上来，使得低端住房需求不断积累，得不到解决，一部分收入增加的人群会寻求质量较好价位相对较低的房屋，这时小产权房“应运而生”。

如果将小产权房的认识仅仅停留在市场秩序的层面，显然也是不恰当的。有人说，小产权房的发展冲击了正常的商品房市场，所以需要整顿，事情不是这样简单。小产权房问题不是一个市场问题，而是一个社会问题。并且这里所说的社会问题，绝不是社会管理层面的问题，而是一个规模庞大群体的居住问题，或者说是一个居住公平的问题。

面对这样一个大的群体，我们首要考虑的问题，是着眼于这些人群的居住问题，还是要更加看重市场秩序问题，实际上不仅考验我们解决问题的智慧，更反映了我们执政的价值取向。

我们不应该过分高估小产权房的负面影响。我们不能不看到，小产权房的出现，确实解决了很大一部分人的居住问题，虽然居住质量称不上好，居住的环境也称不上好，甚至还有一些这样那样的纠纷和风险，但是总比住贫民窟要强，从性价比上看还是比较合算的，购买小产权房中的很大一部分人是经过慎重选择的。我相信，他们中很大一部分人是资源争夺中的弱者，选择小产权房是迫不得已的行为，对于这一部分人的选择，我们不应只是进行简单预警，甚至是粗暴的阻止，而是应该给予一定的尊重，甚至是给予一定的帮助，比如协助他们抵抗来自开发商、集体组织的风险。

小产权房的解决之道

看到了上面这些，我们才会有一个解决小产权房问题的正确态度。小产权房的存在是一种社会利益博弈的结果，利益博弈是社会发展过程中合理的诉求和方式，都应该得到理性的尊重，尤其是涉及到弱势群体的情况下更需如此。所以，小产权房的解决不能简单以一纸命令或一个方案完成，尤其是想要一下子全部清理掉的思路非常要不得。而是应该在综合考虑社会需求的情况下，通过土地制度改革，并以解决低收入居民住房问题为着眼点，以利益逐步均衡的方式进行化解。

一是充分尊重现状，对于现在已经建成的小产权房，以平等的心态对待之，并将其纳入统一的管理体系内，而不是另眼相看，置之不理，决不可以打压的态度对待。事实上即使是小产权房，政府也有责任进行综合管理。小产权房也是一种资源，政府应该从充分利用资源的角度出发，将小产权房涉及的区域进行规划核准，只要属于建设用地规划区的应该给予规划准许。同时对建筑质量检核，如有不合格的政府应该想办法进行提升，使其达到一定标准。政府也应该承认小产权房的集体所有土地房屋产权的性质。

二是放开第一次交易，限制二次交易。仿照现有的政策性住房，在集体居住用地没有解冻入市之前，允许这些房屋出租和第一次交易，目的是为了使这些房屋从开发者手中“转移”到居住者手中，防止空置和浪费。限制第二次交易通过设置交易年限实现，设定第二次交易年期限制的目的是鼓励自住，防止投机者。年期设置比如可以设定为8年或者10年，比政策性住房年限更长一点，这样投机购买的风险就会更大些，可以引导确实有居住需求的人来购买，避免资源浪费，权当政策性住房。

三是对第二次交易征收用途转用税和特别增值税。在满年期的交易补交用途转用税和特别增值税，主要目的是用以保持使用小产权房与“大产权房”之间的公平性，同时进一步限制投机性需求的进入。征税的原则是税收能基本抵消涨价收益。不建议采取“补交出让金”的方式，这样会涉及到征收集体土地的行为，不仅困难，而且改变了集体土地产权性质，也不符合逐步缩小征地范围的改革方向。

四是对小产权房的交易进行正常登记，承认其有限的权利。承认小产权房第一次登记的基本信息，按照集体土地房屋产权性质进行规范处理。第二次交易登记非常重要，除了需要满足规划、建筑质量等方面的要求外，还需要提交第一次交易、登记、使用年期证明，以及用途转变税和特别增值税收证明。

从长远看，还需要采取一些疏通措施，一是将非法占用农田与小产权房建设脱钩管理，无论是否建设小产权房，只要非法占用耕地均严格处理，避免以小产权房的名义规避非法占用耕地。不应该将小产权房与非法占用耕地简单挂钩，这样容易形成一个逻辑，就是小产权房都是违法占地的产物，所以所有的小产权房都应该以清理的方式解决。这对未来解决小产权思路的设计很不利。二是在适当的情况下，放宽并准许农村集体土地建设居住用房，按照上述方式有限制地出售给居住者，这样既可以解决一部分低收入人群的居住问题，又可以对违规小产权房建设进行有效疏通。