陈 美 （武汉大学信息管理学院 湖北 武汉 430072）

在大数据的时代背景下，智能手机应用程序、云计算及日益增长的互联网链接为公共部门的信息塑造了多个新型的分布渠道，促使信息社会更加网络化。政府是各种人类活动（如教育、运输、税收、福利等）的主要组织者，并且这些活动所留下的痕迹能够被政府很好地收集、储存并展现在纸质或数字化材料当中。对政府而言，要真正实现这些数据对于社会的价值，重点不应是强化封闭式管理，而是应尽可能地推动数据的开放共享。在英国，开放数据不仅为公共部门、个体、企业带来社会利益及经济利益，也为英国走向国际舞台奠定了基础。到目前为止，英国因其较为全面而又激进的数据许可和再利用政策而被他国视为开放数据领域的先驱者[1]，故笔者对其开放数据政策执行进行分析与研究，以对我国政府的信息开放共享起到一定的借鉴作用。

1 开放数据政策执行概述

尽管当前各国纷纷开展开放数据运动，力图挖掘大数据的价值，但人们对开放数据尚未形成统一的定义。一方面，英国开放知识联盟（Open Knowledge Foundation，简称OKF）认为“开放数据是能够被任何人免费使用、再利用和重新分配的数据，其使用方式的最大限制条件也只能是署名和相同方式的分享”[2]。维基百科（Wikipedia）指出，开放数据具有这样一种思想：对任何人来说，他们都能如自己所愿免费使用和再次发布某些数据，而不用受版权、专利或其他控制机制的限制[3]。可见，两者都突出了开放的思想和理念，强调数据应尽最大可能得到共享，但相对于后者而言，前者定义有所保留，即将授权许可作为开放数据的唯一限制条件。另一方面，开放数据最早出现在20世纪70年代的科学政策领域，其强调对可利用数据的开放[4]。而“政策执行”一词最早源自于普雷斯曼和威尔达夫斯基合著的《政策执行》一书，此书推动了政策执行运动的发展，其强调政策执行是实现政策目标的手段，因而比政策制定更加重要。所谓公共政策执行，是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源（如解释、宣传、实验、实施、协调与监控等）将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程[5]。

笔者将“开放数据”和“政策执行”两个子概念结合起来，得出开放数据政策执行的含义：政策执行主体通过设立组织部门，并运用各种政策工具和手段来宣传开放数据政策、加强开放数据的应用实践，从而使整个社会形成开放的理念并推动数据共享。

2 相关研究状况

尽管政策执行是从国外引入的舶来品，但这一概念已被我国学者融入到相关公共政策问题的研究当中。一方面，丁煌和周丽婷通过分析地方政府公共政策执行力存在的问题，分别从培育多元政策执行主体、创新政策执行技术和手段、鼓励公众参与、建立政策执行监督机制、构建政策执行的利益博弈模型5个方面提出了完善途径[6]。刘晶和陈宝胜认为，为了构建服务型政府，我国应积极引入政策受众等利益相关者参与政策执行的过程，从而在对话中增进对政策的理解和合作，增强政策执行的合法性和正当性[7]。姚学林和齐霜则认为，公务员应该加强业务知识和政策知识的学习，注重基层的实践锻炼，积极推进人才选拔制度建设，提高公务员政策执行能力[8]。另一方面，我国学者对于英国开放数据的研究则大多以概括式为主，探讨了2011年以前开放数据在英国政府中的应用[9-10]，但并未涉及开放数据政策的进展和执行问题。

综上所述，有关英国开放数据的研究大多集中在2009—2011年之间的标志性事件上，并且尚未从政策执行角度来进行梳理。本文将详细分析英国政府开放数据的政策进展，并在此基础上总结英国开放数据政策执行方式，力图为我国开放数据政策执行提供借鉴。

3 英国开放数据政策总体实践进展

3.1 准备阶段

2009年2月，万维网创始人Tim Berners-Lee在Technology， Entertainment， Design（科技、娱乐、设计，简称TED）大会上提出，数据持有者应以可存取和开放的格式来发布信息，而不是将其封闭在内部系统或报告总结中[11]。同月，英国信息权利工作小组发布最新版本的《信息权利工作小组报告》[12]，促使政府思考互联网背景下信息的价值和作用，并让政府、行业、第三部门共同围绕公共部门信息的政策和原则来贡献自身力量，推动了政府去构建开放数据门户Data.gov.uk。2009年6月，英国总理宣布任命Tim Berners-Lee为公共信息供给的专家顾问，让其率领一个专家组来指导政府对互联网的利用，从而加强政府对公共数据的开放和利用[13]。随后，Tim Berners-Lee和南安普顿大学教授Nigel Shadbolt启动并负责开放数据项目。2009年12月，英国财政部发布了《推向第一前线》（Putting the Frontline First）报告[14]，强调要提升公民权利和加强公民社会建设，把开放数据和加强政府透明度作为国家的首要战略，并提议构建地方数据小组来关注地方部门数据的发布。

3.2 实施阶段

2010年1月，英国政府数据网站（Data.gov.uk）正式对外开放，开放该网站是英国政府的透明度议程中的一部分，旨在以容易发现、许可和再利用的形式来发布数据。尽管该网站的创建时间滞后于美国数月，但其以后来居上之势追赶上了美国的政府大数据网站（Data.gov）。其中原因在于，英国在开发门户网站时所采取的策略是：初期尽可能在网站上发布更多数据，而不是等到所有数据得到初始化之后再进行发布。2010年4月，英国《卫报》（The Guardian）连续4年推出的名为“使我们的数据自由”的运动，以及开发人员不断提出对地理数据进行存取的需求，促使英国地形测量局开始将一系列重要的地理数据作为开放数据进行发布[15]。随后，英国总理卡梅伦于2010年5月向所有部门发出一封信件，强调政府首先要确保在中央政府支出、地方政府支出、犯罪数据及高级公务员的姓名、职称、薪水等方面信息的透明，并提议在内阁办公室设立一个公共部门（即透明度委员会）[16]。这封信件明确要求政府应采取特别行动来开放数据，以进一步推动英国联合政府部门和地方政府开放数据的进程。

3.3 完善阶段

为了响应总理卡梅伦的“透明度”的号召，英国财政部于2010年6月发布了关联在线信息系统（Combined Online Information System，简称COINS），该系统是针对英国政府开支的原始数据，包括政府机构授权的预算、实际开支及未来可能的开支等方面的信息。2011年11月，卡梅伦发布了《秋季报告中关于开放数据的更多细节》[17]，进一步强调政府要开放交通、铁路、航空服务、医疗保健等方面数据，并指出政府将在未来5年提供总计1 000万英镑的资金，在英国建立世界上第一个开放数据研究院。2011 年12 月，英国政府发布了第一份《英国公共部门信息原则》（Information Principles for the UK Public Sector）[18]，旨在为整个政府建立一个连贯的信息使用方式和信息管理方法。该原则的重点是要求各个部门来确保自身活动与这些信息在原则上相一致。为此，所有部门被要求在2012年5月之前依照这个原则制定相应的开放数据战略。到目前为止，英国卫生部、财政部、司法部等数十个机构都已发布了开放数据战略[19]。2012 年 6 月，英国政府发布了《开放数据白皮书：释放潜能》，首次明确其“数据权”任务，并要求公共部门应尽可能地将公共部门信息转化为机器可读的开放数据，该白皮书还提出了一个双轨式数据存取策略，强调开放数据与隐私保护之间的平衡，即一方面强调公共部门必须开放那些应该公开的数据，另一方面也必须防止这些数据被滥用以保护公民的隐私[20]。

4 英国开放数据政策执行策略

4.1 构建政策执行的监督机制

整体看来，在整个欧洲范围，英国在推进公共部门信息开放存取的行动上处在欧洲联盟（下文简称欧盟）成员国的前列，这得益于英国对相关法律、法规的及时跟进。对相关法律、法规的修正为政府开放数据提供了监督和强制性的限制，从而给数据再利用带来了强有力的法律保障。

（1）修订《自由保护法》 2011年2月，英国众议院发布《自由保护法》（2012）（Protection of Freedoms Act 2012），旨在捍卫公民自由并减少政府侵犯个人隐私的可能性。尽管该法律在一定程度上能促进信息自由，但当时公共部门所发布的数据大多是原始的，并且不具有正规的标准化格式。为此，2012年5月，英国众议院进一步修订《自由保护法》（2012），要求各部门必须以机器可读的形式来发布数据，并对开放数据的版权许可、收费等方面进行了规定。例如，该法第6部分第102条“公共机构所持有数据的开放”要求：当公众向公共部门提出信息请求时，公共部门应以能够再利用的电子形式来发布信息；只要所开放的数据的版权属于公共机构，那么这些数据必须得到地方部门的许可授权；机构可以依照相关条例来对再利用的信息进行收费；机构在对信息进行收费前，必须向申请人发出收费通知；倘若用户未对再利用的信息支付费用，那么就不得对这些信息进行再利用[21]。

（2）跟进《公共部门信息再利用指令》（Re-use of Public Sector Information Directive） 2003年11月，欧盟发布《公共部门的信息再利用指令》，该指令认为公共部门的信息是数字内容产品和服务的重要原始材料，因此有必要为公共部门信息再利用构建一个总体框架，从而形成公平、均衡和非歧视性的环境[22]。随后，英国政府率先在2005年7月颁布《公共部门信息再利用管理条例》（2005）（The Re-use of Public Sector Information Regulations 2005）[23]，并把该指令上升至英国法律的高度，建立了一个有效的配套行政制度，如设立公共部门信息办公室（The Office of Public Sector Information，简称OPSI）。该办公室在2006年与国家档案馆合并成为国家档案馆的一个组成部分，其职责在于为信息政策执行设定标准、鼓励政府信息的存取和再利用以及发布版权指导方针。随着2013年6月欧盟发布修订版《公共部门信息再利用指令》[24]，英国政府亦表示在2014—2015年度立法中会将其转变为本国法律，届时会为大多数公共部门数据赋予一项绝对的权力，让这些数据能得到充分的再利用，而其中可能存在的例外情况就是一些限制性条件，如隐私、法律或收费问题[25]。

4.2 培育开放数据政策的多元执行主体

为了从制度上确保开放数据政策能够顺利执行，近年来英国建立了一系列组织来细化开放数据职责：公共数据集团是开放数据的核心参考数据源；开放数据用户小组将数据需求方和供给方连接起来；数据战略委员扮演的是开放数据市场的中间者角色；开放数据研究院推动开放数据商业化。

（1）公共数据集团 2011 年 1 月，英国政府宣布计划建立公共数据集团（Public Data Group，简称PDC），其主要职责是将政府机构和数据聚合在一个组织内，并通过协调一致的方式来促进公共部门的信息存取，从而确保公众能在免费使用数据的同时，通过适当的途径来提高公共部门信息投资效益并吸引私营机构投资[26-27]。从组成来看，PDC的成员包括英国工商局、地震局、气象局和地形测量局，这些成员都各自拥有庞大数量和较高质量的数据，而且大多数数据已作为开放数据进行了发布。

（2）数据战略委员会（Data Strategy Board）与开放数据用户小组 2012年3月，英国政府发布《数据战略委员会职权范围》报告，力图创建数据战略委员会并让其负责为中央和地方机构提供资金资助，同时为这些机构消除开放数据中的技术屏障[28]。该机构下属的开放数据用户小组（Open Data User Group，简称ODUG）是由政府、企业、学术界、市民等多方代表构成的组合，不仅能提高政府对开放数据的认识，还能促使用户对于数据发布拥有更多的发言权。具体而言，潜在数据用户（社会的各个领域）通过ODUG提出信息诉求，而ODUG会将这些诉求向数据战略委员会转达，从而确定优先开放的数据。为了及时获取数据请求状态的信息，最近ODUG在data.gov.uk上推出了新界面，使用户能通过点击data.gov.uk上的“数据请求”链接就可以直接进入ODUG来提出信息需求，这一进展使得ODUG能通过data.gov.uk对不同用户信息需求进行可视化跟踪。随着数据请求数量的增加，这种大数据分析将促进公共部门对数据进行更深入的研究并优化开放数据策略。然而，随着英国政府宣布计划构建一个新部门来替代数据战略委员会，数据战略委员会于2013年6月28被关闭[29]，但ODUG及其在data.gov.uk上的链接并未被移除。

（3）开放数据研究院（Open Data Institute，简称ODI）2012年12月，英国开始正式建立世界上第一个开放数据研究院，该研究院由Tim Berners-Lee和Nigel Shadbolt共同创立，其资金来源主体是政府和企业。ODI主要关注业务创新、商业化及为政府提供的专家意见，它通过与公共部门、私营部门及学术界的合作来协同开放公共部门的信息，从而实现开放数据的社会和经济价值。可见，ODI主要负责组织和构建开放数据市场。例如，ODI能促进公共部门利用公共部门信息，也能指导企业更好地对所发布的数据进行开发利用。

4.3 引入开放政府许可协议

2010年，英国政府发布了《政府许可框架》（The UK Government Licensing Framework ，简称UKGLF），该框架提出了3种许可方式：开放政府许可协议（Open Government License，简称OGL）、非商业性使用政府许可协议（Non-Commercial Government License）、收费许可协议（Charged License），其中OGL被广泛应用于英国开放数据领域。OGL是国家档案馆在经过一系列的征询建议后于2010年10月发布的，旨在鼓励用户对信息进行开发、利用。然而，这种许可方式仍然包括限制条件，即不在许可范围的信息包括：个人数据；信息存取法律（针对英国和苏格兰的《信息自由法》）中规定不能发布或公开的信息；公共部门徽标、皇冠等标志；军事徽章；要遵守其他知识产权保护规定（专利、商标和设计的权利）的信息；诸如英国护照之类的身份证明文件，并且倘若信息提供者所授予的第三方权利未得到许可，那么这些权利也不生效[30]。截至2011年1月，英国有超过60个地方公共部门采纳了OGL，并且这一数量仍在不断上升[31]。

尽管许多国家广泛采用《知识共享许可协议》（Creative Commons，简称CC），而且OGL与CC在技术和法律上都非常类似，但英国仍然坚持开发一种全新的OGL进行数据开放，其主要原因不仅在于CC未在英国全面覆盖，更重要地在于这种方式能授予数据权利。正如欧盟所言，“有必要加强数据权利保障，因为这对欧盟尤为重要”[32]。作为英国政府许可框架内的一部分，OGL提供了一个法律解决方案，能让公共部门信息在一套标准的条款和条件下得到发布和利用，从而确保许可方和被许可方能够受到知识产权的保护。这种机制与欧盟提出的目标相契合，正如开放数据用户小组所指出的，“如果公共部门在平常工作中并不能以OGL方式来开放数据，那么数据权利的实现仍然只是一个愿望”[33]。从功能上讲，OGL还有助于英国克服当前不利于充分实现公共部门信息价值的许多障碍，如收费、版权争议、再利用条件等。

4.4 加强开放数据政策的认同

由于开放数据涉及政府、企业、公民等多个主体，因而政府力图通过咨询这些利益主体的意见，从而达到宣传开放数据政策并加强政策认可度的目的。从参与观察的角度来看，这种咨询有助于政府与公众进行公共对话，从而针对公众所提的意见来对当前开放数据政策和实践进行优化。所谓参与观察法，是指研究者将研究对象放在一个互相讨论的背景当中，而不是分别对其进行单独采访，这种方法非常适合应用于那些主题不断变化并且常常产生新思想的领域[34]。

（1）公共咨询 为了突出公众参与的重要性，英国内阁办公室（Cabinet Office）在2011年8月4日至2011年10月27日期间发出两份咨询书，其中一份名为《促使开放数据成为现实：公共咨询》[35]，另一份名为《针对公共数据集团的数据政策进行咨询》[36]。前者是政府针对透明度和开放数据来向包括企业、公民、公务员在内的主体进行咨询，旨在征集这些主体对于公共服务中如何塑造开放和透明的文化发表的意见，所咨询的问题主要包括数据权的提升、透明度的标准设置、开放数据的职责分配、数据的收集和公开方式、加强公共部门的开放性、促进开放数据的利用6个方面。后者则是政府为了更好地完善公共数据集团而针对数据政策问题向公众进行的咨询，其所咨询的问题主要包括收费、许可、公共部门信息管理制度3个方面。

（2）开放数据对话 为了弄清公众对于开放政府数据政策的态度，英国研究理事会和联合信息系统委员会（Joint Information Systems Committee，简称JISC）于2012年6月发布了《开放数据对话》报告[37]，该报告陈述了公众对于开放数据、数据再利用和数据管理政策的态度。该报告主要分3个步骤：第一步，对当前开放数据的原则和政策进行了回顾；第二步，同公众进行对话，即将选取的40名公众分在两个地方进行两次对话；第三步，这些对话将被数字化记录并被分析。这一公共对话的目标包括：确立开放数据的优先事项，从而制定更广泛的政策框架；确保公民能有意义地围绕这一领域进行讨论，并对所制定的开放原则进行检验；针对数据开放、数据再利用、数据管理策略等事宜获取公众的反馈；同开放数据的利益相关方共同研究未来的政策走向。正是在此基础上，英国确立了有助于提升实施效果的开放数据政策的8项原则[37]。

（3）YouGov调查 受政府委托，英国YouGov在线市场研究机构在2013年2月22日至2013年3月15日期间对公众进行在线调查，这项调查的内容包括定量和定性问题，其调查对象是一般公众及那些对开放数据有兴趣的人们。这项调查的结果显示：公众可能支持开放某些数据，但也会担心这些数据的安全性，并且也害怕因误用而被罚款；公共部门信息能带来很多新型机遇，但为了使其最大化，政府有必要同企业建立伙伴关系并加大对信息技能的投资；公众认为企业是因为被迫而同公共部门分享更多的数据[38]。通过这一项调查，英国政府开始考虑同行业共同完善信息基础设施并提高信息安全性。

4.5 提高政策执行人员的技能

为了生存，许多企业将不得不“融入”大数据中，这导致在数据市场中其与公共部门进行激烈的竞争。对于公共部门而言，除非公务员的信息技能得到改善，否则将丧失进行创新的能力，自然也就不能形成与大数据相匹配的数据分析方法。为此，ODI不仅培养开放数据的技术专家和企业家，还在培养开放数据的研究生[39]，力图在2014年培养出首批开放数据的学位获得者，该学位证书能在开放数据、Web 技术和实际应用程序开发领域为公务人员提供独特的机会和宝贵的经验。就实力而言，ODI在开放数据技术领域能为学员提供世界级认证资格，并让得到国际学术水平认可的南安普敦大学的老师来传授课程。这些课程主要内容是讲解与开放数据问题相关的较前沿的解决方案，该课程将有助于学员掌握开放数据政策、经验和知识，从而明确一个组织内部人员需要何种业务技能才能发展和提高开放数据能力。

此外，英国内阁办公室亦明确指出提高公务员能力的重要性，其于2013年4月发布了《迎接变革的挑战：公务员能力计划》报告[40]，强调了政府会采取强化公务员职业能力的行动，如设立新的公务员行业理事会。该理事会能帮助公共部门领导者来提高组织和个人的专业性能力。从性质上讲，该机构是一个协调性机构，能利用相关专家的整体性力量，让他们能在公共部门能力建设中贡献一份力量。此外，英国内阁办公室亦在加强政府对于开放数据的理解，并向所有公务员提供课程学习，如针对开放数据的电子学习模式。

5 总结与展望

从国际上来看，英国是一个具有前瞻性的开放数据国家，这得益于其完善的政策执行方式。首先，注重公民参与。加强开放数据政策执行中的公民参与，不仅有利于宣传开放数据的价值，还有利于提高政策执行力。为此，英国政府通过各种研讨会来让公众就开放数据政策进行讨论，这种政策执行参与方式有助于英国公众的广泛认可。其次，以“自下而上”范式为主的政策执行方式。与一些国家的自上而下的顶层推动方式不同的是，英国政府要求各种公共部门、私营机构和利益团体来共同推动开放数据。这表现在，一方面，英国《卫报》不断进行“使我们的数据自由”的运动，让公众针对开放数据向政府施加压力；另一方面，英国设立开放数据用户小组，让基层的用户能直接提出信息需求，这种需求再自下而上传递至政府，从而让政府制定相应的开放数据方针。再次，加强制度化水平。尽管Tim Berners-Lee 和Tom Steinberg都是英国开放数据方面的专家，但为了减少开放数据中的非制度因素，英国不仅修订了法律、法规，还新建了许多专业组织机构，力图通过外部约束力来固化开放数据这一职责。最后，提高主观接受能力。尽管各种新型技术为开放数据消除了技术壁垒，但开放数据的效果较难量化，而且其在一定程度上依赖于执行人员的素质和能力，使得开放文化显得尤为重要。为此，英国通过各种新型素养教育来提高公务员的素质能力，力图从过去被动、消极地接受信息请求转向积极、主动地开放数据。

然而，英国开放数据政策执行也面临许多挑战。一方面，虽然英国建立了许多有关开放数据的委员会、理事会（如公共数据集团），但开放数据政策执行渠道的多元化会导致各个组织之间的职责重叠，而且亦会产生彼此之间的利益冲突。另一方面，英国近年来发布了诸如《开放数据白皮书：释放潜能》、《信息权利工作小组报告》、《推向第一前线》等政策报告以及诸如《公共部门信息再利用管理条例》等法规，这些法规促使开放数据的相关内容被大大分散，甚至彼此之间存在相互冲突的地方，这会极大地削弱政策的执行力。

为此，在对英国开放数据政策演进、执行方式等方面进行梳理的同时，我国应借鉴其经验来推动政府信息开放共享，进一步突出公民导向，及时修订《政府信息公开条例》、《保密法》中不利于数据开放的条款，并适当考虑将“积极开放信息”作为条文而固定下来。更为重要的是，我国应将中央及地方各个领域的信息公开政策整合在一个统一的政府信息公开政策体系当中。如此，我国才能真正释放公共部门信息的价值，不至于在大数据的浪潮中落伍。

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[37]Research Councils UK. Open Data Dialogue Final Report[EB/OL].[2013-07-13].http://www.rcuk.ac.uk/documents/documents/TNSBMRBRCUKOpendatareport.pdf.

[38]YouGov.Analysis of ''Open Data'' Survey Commissioned to Support the Shakespeare Review into Public Sector Information[EB/OL].[2013-07-10].http://cdn.yougov.com/cumulus_uploads/document/vw2lvf25eh/Analysis-of-survey-on-%E2%80%98Open-Data%E2%80%99-commissioned-to-support.pdf.

[39]Postgraduate Certificate[EB/OL].[2013-07-10].http://www.theodi.org/excellence/pg_certificate.

[40]Meeting the Challenge of Change:A Capabilities Plan for the Civil Service [EB/OL].[2013-07-15].http://engage.cabinetoffice.gov.uk/capabilities-plan/wp-content/uploads/sites/3/2013/04/Capabilities-Plan.pdf.