李朝晖

（作者：深圳市社会科学院政法研究所所长、研究员）

十八届四中全会决议对推进依法治国作了全面而具体的部署，在“深入推进科学立法、民主立法”方面，提出了“推进立法精细化”的要求，这是一个重要的立法观念的转变。

一、过去“宜粗不宜细”立法观念的影响

过去我国的立法目标主要是“有法可依”，为了加快立法步伐，提出“宜粗不宜细”的原则，先把法律制定出来。在这种理念观念下，我国立法步伐的确很快，到2011年我国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，国家政治建设、经济建设、社会建设、文化建设以及生态文明建设各个方面基本实现有法可依。到2010年底全国已制定现行有效法律共239件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。深圳作为改革开放的排头兵，适应改革和发展需要，利用特区立法权和较大市立法权也制定了200多部法规和规章，对规范和推进深圳经济和社会发展发挥了重要作用。

但是法律体系的形成并未带来法治，有法不依、执法不严、违法不纠现象突出，法律没有受到应有的尊重和遵守，出现“有法律无法治”现象。究其原因有多方面，但法律本身不完善是其中重要原因之一。在片面追求“有法可依”目标下，在“宜粗不宜细”的观念影响下，立法求快不求精，以为立法虽粗，聊胜于无。因此出现：一是立法过分依赖于“熟悉情况”的部门，导致部门主导立法现象严重，出现部门利益法制化，社会利益失衡；二是许多问题没有研究清楚就匆匆制定成法律，实施中发现结果偏离制度目标；三是学习国际经验未作深入分析，追求“高大上”，脱离实际，导致执行阻力大；四是不重视立法技术的提高，许多法律存在缺陷，实施中发现漏洞或存在争议；五是受历史局限，“管理型立法”较多，法律法规内容过分强调社会主体的服从性和义务性，权利保护方面相对不足。这些因素导致立法不够精准，实施过程中出现种种问题，出现一些所谓的“恶法”、“废法”。

二、“立法精细化”对立法工作提出新要求

“立法精细化”的提出是立法观念的巨大转变，是立法工作从求快到求精的转变，从求“有”到求“好”的转变，它对立法工作提出了新要求。

一是从求快到求精，要有“磨刀不误砍柴工”的耐心。不片面追求快，允许立法成本高一点、立法周期长一点，但求制定出高质量的法律法规。具体而言，立法前调研要充分，立法讨论要深入，法规起草要精细，问题没有研究清楚、关键问题没有形成共识、具体内容没有完善，就不能通过。立法成本可能高一点，但实施成本将大幅降低。

二是从求快到求精，要科学立法、民主立法。其中民主立法又是科学立法的基础，尤为重要。要充分发挥人大在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制。要健全民意收集和吸纳机制。从立法计划的提出、法规的起草，到法规提交审议前，都要充分征求各界意见。不仅要向相关政府部门征求意见，向人大代表、政协委员征求意见，还要向有关社会组织征求意见，向广大公众征求意见。要使征求意见从主要征求“官意”（部门意见、领导意见），向广泛征求民意转变。要充分发挥社会组织在收集民意中的作用，使分散的民意得到集中，更易于被立法机关重视和采纳；要充分发挥立法听证会的作用，使各方意见都能得到充分表达，在统一的平台上进行协商，达成共识。

三是从求快到求精，要完善立法后评估制度。法律法规的制定难免存在问题，因此法律法规实施一段时间后，要开展立法后评估，及时发现立法或法律法规实施工作存在的问题，及时修订完善法律法规，或加强法律实施的监督，使立法目标得以实现。

目前深圳已经启动立法后评估工作，市人大常委会首先对自己制定的、以自己为实施主体的《深圳市人民代表常务委员会听证条例》开展立法后评估工作。《深圳市加快建设一流法治城市工作实施》也要求“科学立法、民主立法深入推进，立法论证制度更加健全，立法程序更加规范，公众有序参与立法的渠道更加多样，法规规章清理常态化机制基本形成，立法后评估制度进一步落实到位。”期待这些推进立法精细化的举措能够尽快得到落实，使良法善治的良好局面尽快形成。