政府R＆D投资经费过程监控与绩效管理

2014-02-08冉炜璇梁敏青

重庆理工大学学报(社会科学) 2014年5期

蔡红，冉炜璇，梁敏青

(重庆理工大学 a.财务处;b.会计学院，重庆 400054)

政府和企业是R＆D活动经费的两大主要来源［4］。R＆D项目经费主要是实际用于基础研究、应用研究和实验发展的经费支出，包括科学研究和实验发展过程中的人员劳务支出、原材料费用、固定资产投入和相关的管理费用及财务费用等其他费用支出。我国政府R＆D投资经费的支出要求各个执行单位严格按照国家的经费使用办法，遵循专款专用的原则，确保政府的R＆D投资经费用在科技研发中。2006年财政部和科技部分别制定了《国家重点基础研究发展计划(973)专项经费管理办法》《国家高技术研究发展计划(863)专项经费管理办法》和《国家科技支撑计划专项经费管理办法》3个文件，详细规定了R＆D项目经费的使用原则。

一、我国政府R＆D项目经费资助模式及绩效现状分析

(一)我国政府R＆D资助规模及结构分析

1.我国R＆D项目资助规模分析

近年来，我国对R＆D项目经费支持力度持续增长，如表1所示。相对于R＆D项目经费支出总额的增长，R＆D强度的提高并不成比例。在我国经济快速发展，GDP稳定快速增长的同时，R＆D经费相对值提高时，R＆D强度也应该得到相应比例的提高，这样才能保障有更多的资金保障R＆D项目的开展。

由表1可知，近年来，我国R＆D经费总体持续增长的同时，政府R＆D项目经费的投入也快速增长，政府R＆D经费占全国R＆D经费比重并没有相应提高，只是总体上保持了相对稳定的支出比例，平均支出比重为23.67%。这主要是由于我国目前在R＆D项目经费支出方面是由企业和政府共同主导的［2］。

2.我国政府资助企业 R＆D项目经费规模分析

我国政府的R＆D经费大部分流向了研究机构，政府R＆D经费2006—2011年平均有62.73%投入到研究机构;其次是高等院校，政府R＆D经费平均有20.42%投入到高等院校;再次是企业，相对于研究机构和高等院校来说，获得的政府R＆D经费较少，平均比率为仅13.89%;最后是其他事业单位，年平均投入比率为2.95%。从表2可以看出，我国政府R＆D项目经费流入企业的部分并不是很多，这也导致了企业需要自身投入更多的资金来保证R＆D项目的进行，从而可能导致因为资金压力过大而对R＆D不够重视，前期的投入不足，R＆D项目进行的过程监控不足，最终导致R＆D项目实施效果不明显。

表1 我国R＆D经费及政府R＆D经费资助规模

表2 我国政府对企业R＆D投资资助情况

(二)我国政府R＆D资助的绩效分析

对于政府R＆D经费支出绩效的评价，通常有3种评价方式［3］。第一种是宏观评价方法，借助成本效益等财务手段对政府R＆D经费支出对社会经济发展的影响进行分析。第二种是通过分析政府R＆D经费支出对企业R＆D投入行为的影响，探析政府R＆D支出对企业R＆D投入的激励与挤出效果，这种方法通常是与实证相结合来进行的。第三种是通过建立评价指标体系，对政府R＆D经费支出间接和直接投入方式的产出来进行绩效分析。而目前我国尚没有形成完整的指标体系来评价政府R＆D经费的绩效。

我国工业企业开展R＆D活动的主要集中在规模以上工业企业，因此根据全国科技经费投入统计公报［4］选择规模以上工业企业R＆D经费最多的10个行业进行分析，见表3。2009—2011年我国政府资助规模以上工业企业R＆D经费最多的10个行业的经费占资助全部企业的54.73%，尤其在2010年比例高达64.59%。政府资助企业的R＆D经费每年有34.9%投入在通信设备、计算机及其他电子设备制造业和交通运输设备制造业中。这两类企业的专利申请和授予量占了绝大部分，但是发明授权量占发明申请总量的比重并不高，3年平均仅为27.86%，在政府R＆D资金方面的使用效率不高。甚至交通运输设备制造业和电气机械及器材制造业发明授权量占发明申请总量的比重没有超过5%，通用设备制造业发明授权量占发明申请总量的比重也仅为5.08%，说明我国政府投入到企业R＆D项目中的绩效严重偏低，这就导致整个工业产业政府R＆D经费绩效偏低。政府作为出资者，应该在适时扩大政府R＆D经费补助的同时，主动加强对R＆D经费的过程监控以及促使企业积极进行反馈，提高政府R＆D经费在各行业的使用效率。

表3 规模以上工业企业政府R＆D经费和专利申请、授权情况

二、我国R＆D过程监控及绩效管理现状

自1995年《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》中提出“促进企业逐步成为技术开发的主体”，至2012年全国科技创新大会再一次提出“强化企业技术创新主体地位”以来，我国政府相继出台了一系列的政策和措施，致力于提升企业自主创新能力。但随着企业发挥技术创新主体功能与作用的不断提高，企业的R＆D产出能力仍是薄弱环节［5］。

我国工业产业的绩效不明显，产业间的绩效也不均衡。导致产出效率低下的一大原因是我国对企业R＆D项目过程的监控关注度较低［3］。从目前国内关于R＆D管理的实际情况来看，R＆D过程监控与绩效管理的开展及效果均不理想，主要有以下几个方面的原因:

一是企业只重视立项前的评估检查。大多数企业只在立项、争取政府资金的方面十分积极，但对立项之后的项目实施的管理方面几乎没有统一的规划和计划，从而导致一些项目效率低下，投资产出达不到预期目标，无法保质保量的完成。

二是专家组未对后续过程及绩效负责。专家评估组也仅在立项时对企业科研水平、生产能力等进行评估，未对其后续项目管理负起责任，很少甚至缺乏项目过程管理，几乎全凭企业自觉，导致后期绩效成果较差。

三是政府缺乏相应的过程监控政策。因为没有具体的过程监控政策，目前国内政府R＆D项目主管部门基本是以宏观政策为指导，加以事后奖励等手法来进行所谓的“项目管理”，其实中间过程中存在着很大的暗箱操作的可能性。

四是政府缺乏绩效管理评估体系。我国目前对于项目的实施情况和绩效成果没有较成体系的管理评估体系，如果企业出现项目超预算或未按期完成的情况，也没有相应的惩罚机制，也即是缺乏对项目的绩效管理评估体系，一定程度上增加了项目失败的可能性。

从上述情况看来，由于政府缺乏关于R＆D后续项目管理的明确政策，所以在项目的后续管理上存在着一定的问题。我国在R＆D项目的执行和管理上与发达国家相比还存在着较大的差距。

三、国外政府R＆D资助的过程监控及我国的改进措施

(一)国外政府R＆D资助的过程监控

(1)美国是最早推行新绩效预算的国家，《政府绩效与成果法》(GPRA法案)中规定联邦执行部门必须定期提交长期战略规划、年度执行目标计划以及年度项目执行情况报告［6］。在美国的ATP计划(Advanced Technology Program，美国政府资助的R＆D计划)中，各个项目都专门设立有监控项目管理小组，由授权官员、技术专家和商业专家组成，采用与具体科研相配套的方法来评价项目进展。

(2)德国在R＆D的后续过程管理中有着严格的要求，不能完成项目研究的单位会受到严重的处罚［7］。德国政府对于项目的绩效成果评定没有专门的评定机构，而是将项目科研成果直接交由市场和社会进行绩效评定，单位可通过举办研讨会和项目终结演示会等形式随时向公众展示研究成果。重要成果通过研技部的新闻通报发表，社会可通过公开发行的刊物了解和利用这些成果。

3.日本的R＆D投资总额仅次于美国，日本政府对经费的预算与实施有一套完整的项目管理评价体制和预算监督机制。项目的开支与实施进程都必须严格按照计划来执行，政府还专门设立了国家审计员制度来协助企业和上级主管部门对科技经费进行监管。日本的项目过程监控与美德两国不同，主要是由项目承担单位自行管理，政府会以项目的阶段性成果报告作为主要的评价依据［8］。绩效管理方面，日本政府于1997年8月颁布了《国家R＆D评估实施方法指南》，明确规定了评估标准、使用范围、评估机构及外部评估人员、研究人员和评估者责任、评估方法、评估程序、评估透明度以及有效贯彻评估决议等条文。