耿乐乐

（清华大学教育研究院，北京 100084）

一、问题的提出

公平是人类社会永恒的价值追求，收入公平更是现代社会文明程度的重要标志。教育的不平等将导致社会各阶层收入的不平等已经被很多研究所证实（O’Neill，1995）。教育公平在很大程度上依赖于教育资源的投入，尤其是教育经费的投入，更多的经费投入意味着更先进的教学设施、更好的教学环境和更优秀的师资队伍。因此，教育经费投入的不公平将导致教育结果的不公平。基础教育生均经费反映了一个学生所能获得的平均教育资源，并最终影响基础教育质量公平以及接受高等教育机会的公平。基础教育生均经费支出的区域公平和省际公平反映了区域之间的公平程度和省际之间的公平程度，对于衡量全国基础教育生均经费支出的公平程度具有重要意义。

自20 世纪90 年代中期以来，中国基础教育生均经费支出大幅度提高，全国高中、初中和小学生均经费分别从1995 年的1 917.56 元、918.50 元和476.25 元，增长到2018 年的20 406.55 元、18 513.23 元和12 737.00 元。然而，高中、初中和小学生均经费支出最高省份与最低省份之间的绝对差值分别从1995年的4 180.58 元、1 652.14 元和1 375.47 元，增加到2018 年的76 783.96 元、64 724.24 元和30 736.59 元；高中和初中生均经费支出最高省份与最低省份之间的比值分别从1995 年的5.77 和4.81，增加到2018年的6.68 和6.28；小学生均经费支出最高省份与最低省份之间的比值则有所下降，从1995 年的7.37 降低到2018 年的4.86。这些数据仍然无法全面衡量中国20 世纪90 年代中期至今的基础教育生均经费支出公平程度变化规律，以及当前基础教育生均经费支出的公平程度。同时，区域和省际之间由基础教育经费支出差异引发的诸如中小学办学条件、师资力量等地域差距问题成为社会公众关注的焦点，对区域和省际生均经费支出公平程度的时空演变趋势进行测量有利于回应社会公众关切，为未来的基础教育财政政策制定提供参考。因此，本研究聚焦于：（1）中国基础教育生均经费支出的公平程度如何；（2）中国基础教育生均经费支出的公平程度随着时间如何演变；（3）中国基础教育生均经费支出的不平等在多大程度上是由区域之间的不平等和省际之间的不平等所引起。

二、文献回顾

生均教育经费支出公平是学界持续关注的研究主题。从已有的研究来看，早期的研究主要关注20 世纪90 年代前后中国基础教育经费支出的公平性，所采用的基础教育经费支出不平等指标主要有极差率、变异系数、Gini 系数和Theil 指数等。Tsang 对1989 年中国29 个省份的小学和中学（包括初中和高中）生均教育经费进行统计后发现，小学生均经费支出最高省份是支出最低的省份的5.2 倍，中学生均经费支出最高省份是支出最低的省份的4.5 倍（Tsang，1994）。基于教育部部分县级数据用极差、运用极差率、变异系数、Gini 系数和Theil 指数5 个指标计算的1997 年和1999 年的义务教育生均经费公平程度显示，中国义务教育生均经费支出的不平等程度较高且有增大的趋势（Tsang &Ding,2005）。Tsang 和Ding 还运用Theil 指数按省级组和城乡组进行分解，结果表明，三分之二至四分之三的生均经费支出不平等存在于各省内部，四分之一至三分之一的生均经费不平等存在于各省之间。对于城市和农村群体，Theil 指数分解也表明绝大部分的不平等存在于这些群体内部，而不是在这两个群体之间（Tsang &Ding,2005）。也有学者运用Gini 系数分别测算了2000—2003 年基础教育生均预算内公用经费支出的公平性（杨颖秀，2005），该研究得出的Gini 系数远远超过正常值，甚至超过0.60，原因在于该研究中Gini 系数的计算方法存在一系列缺陷：一是在计算Gini 系数过程中错误地对生均经费直接求代数和（平均数不能直接求代数和）；二是在计算Gini 系数过程中进行队列排序时错误地按照各省基础教育经费总支出排序。针对这一存在缺陷的研究，有学者反驳并试图纠正错误的计算方法，重新计算了2000 年至2003 年生均预算内公用经费的Gini 系数（叶平，张传萍，2007），但遗憾的是该研究只纠正了第一个错误而没有纠正第二个错误，因而使计算结果仍然存在较大的偏差。还有一些学者研究了教育总经费支出的公平性（祝梅娟，2003；林涛，成刚，2008）和人均教育经费支出的公平性（王善迈，杜育红等，1998；祝梅娟，2003；卢晓旭，陆玉麒等，2011）。

与基础教育生均经费支出相对应的家庭教育经费支出公平性也受到学者的广泛关注(Chi &Qian,2016;Gustafsson &Li,2004)。研究显示，2011 年中国城市家庭年度教育支出的Gini 系数为0.52，高于收入分配的Gini 系数，说明家庭对孩子教育支出的分配比家庭收入的分配更加不平等(Chi &Qian,2016)。在中国，义务教育支出主要由政府承担(Deng &Xue,2014;Song,2019)，小学和初中学生不需要缴纳学费，这一政策自2006 年9 月1 日起开始实施。然而，随着进入高中择校竞争越来越激烈，学生在校外学习上的支出不断增加，如私人家教或参加校外课程使家庭教育支出处于较高水平。义务教育之后的高中学生为了在高考中取得更好的成绩，很多家庭将学生送往校外补习机构，导致家庭教育经费支出增加。Chi 和Qian 利用2007 年和2011 年中国城市家庭教育调查数据测算了家庭教育支出的公平性。他们发现，校外教育支出占教育总支出的比重由2007 年的44%上升到2011 年的60%，校内教育支出（包括学费、书本费、住宿费和其他杂费）水平下降，但2007 年至2011 年，抽样家庭中的校内教育支出Gini 系数有所上升(Chi &Qian,2016)。在某些情况下，家庭教育经费支出可能是普遍且高额的，也可能是教育经费不平等的主要来源。然而，目前仍然缺乏关于家庭教育支出费用的连续时间序列数据。由于基础教育主要由公共财政负担，基础教育公共财政经费支出的生均经费省际和区域公平性，对于促进基础教育均衡发展具有重大意义。

进入21 世纪以来，中国的小学和初中生均教育经费均存在显著的省际差异。2003—2005 年，小学和初中生均预算内经费的标准差、变异系数、极差率和Gini 系数等指标的计算结果显示，小学和初中生均预算内经费省际不平等程度较高，且不平等程度呈现出先增后降的趋势（龙舟，刘朝，2007）。义务教育生均经费支出的Gini 系数显示，1995—2016 年义务教育生均经费支出的省际不平等程度总体上处于“相对合理”的区间，且不平等程度呈现出先增大后减小的趋势（耿乐乐，2020），张炜和时腾飞的研究也显示义务教育生均事业经费在1996—2006 年的不平等程度同样呈现出先增大后减小的趋势（张炜，时腾飞，2009）。另一个类似的研究也显示，1997—2013 年中国普通小学和中学生均经费支出的省际不平等程度处于“相对合理”的区间（叶杰，周佳民，2017）。义务教育生均经费除了存在省际差异外，还存在区域差异。2006—2015 年东部地区义务教育生均经费支出的不平等程度高于中部和西部，且东部不公平程度呈现出降低的趋势，而西部地区呈现出上升的趋势（赵雨涵，张勋等，2017）。这些研究主要关注了义务教育阶段的生均经费支出省际或区域不平等，较少关注高中生均经费支出的不平等。同时，已有研究缺乏对中国基础教育生均经费支出不平等来源的分析，即没有分析这种不平等程度是由省际差异所导致还是由区域差异所导致。

已有研究对生均教育经费支出的公平性进行了有益的探索，研究结论具有重要的理论价值和实践价值，为进一步的研究提供了基础。本研究使用更加完整的全国省级基础教育生均经费时间序列数据，对我国自20 世纪90 年代中期至今的基础教育生均经费支出的公平性进行更全面的分析，探索中国基础教育生均经费支出的公平程度和公平性时序性变化规律，以及不同区域之间生均经费支出公平性变化趋势，并对基础教育生均经费支出不平等的来源进行分析。

三、研究设计

（一）测算方法

Gini 系数和Theil 指数是用来衡量公平性最为常用的测度方法，已经广泛运用于衡量收入和社会福利的不平等程度，教育领域也已有大量的研究运用Gini 系数和Theil 指数来测量教育领域的不平等，如受教育程度不平等（Yang &Huang et al,2014;Varughese &Bairagya,2020）、教育支出不平等（Chi &Qian,2016；Gustafsson &Li,2004；迟巍，钱晓烨，吴斌珍，2011）和教育经费不平等（Tsang &Ding,2005；耿乐乐，2020）。Gini 系数和Theil 指数有各自的优缺点，又具有一定的互补性。Gini 系数较准确反映了不平等的程度，但当样本存在较多的“穷人”时，易产生计算结果偏误，即对生均经费较低个体的观察值较敏感，如果样本中生均经费较低的个体数量较大，则Gini 系数的计算结果误差偏大。另外，当相同数量生均经费转移到研究样本时，Gini 系数的结果可能全部转移至低生均经费样本，从而对计算结果有不利影响（綦路，陈蔚，2019）。从已有的研究来看，采用Gini 系数衡量生均经费支出公平性的研究较多，而运用Theil 指数衡量的相对较少。Gini 系数有学术界普遍认同的衡量标准，而Theil 指数目前尚没有普遍认同的衡量标准。因此，本研究运用Gini 系数衡量中国基础教育生均经费支出的整体公平程度，以便与已有的研究结果进行比较分析；运用Theil 指数衡量变化趋势并运用Theil 指数的可分解性，分析区域差异和省际差异对基础教育生均经费支出不平等的贡献度。

1.Gini 系数

Gini 系数最初运用于衡量收入不平等，后来被社会学家广泛运用于衡量财富、人口和其他社会福利的平等程度，已经成为一种公认的衡量公平性的指标。基础教育生均经费以省为统计单位，运用Gini 系数可以测算基础教育生均经费支出的省际公平性和区域公平性。Gini 系数的计算方法有多种，本研究所采用的计算方法如下（李茂能，2004；Jenkins，2019）：

在（1）式中，Gini 表示Gini 系数，k代表教育阶段（1、2、3 分别代表小学、初中和高中），n代表在校生数，代表k阶段的全国生均教育经费，Yik代表第i个学生的教育经费。Gini 系数取值范围为[0,1]，且具有按类别求代数和的特征（Kakwani，1977）。

2.Theil 指数

Theil 指数作为衡量不平等程度的另一个指标，能克服Gini 系数的不足，Theil 指数由Theil 于1967 年利用信息理论熵计算收入不平等而来，计算公式如下：

在（2）式中，Tk代表Theil 指数，k代表教育阶段（1、2、3 分别代表小学、初中和高中），n代表在校生数，代 表k阶段的全国生均教育经费，Yik代表第i个学生的教育经费。与Gini 系数一样，Theil 指数越大表明不公平程度越高，Theil 指数越小则表明公平程度越高，如果绝对公平，则Theil 指数为0，如果绝对不公平，则Theil 指数为1。Theil 指数具有良好的可分解的特性，能够提炼相互独立的组间差异和组内差异，计算公式如下：

在（3）式中，Theilk代表Theil 指数，nik代表第i组的在校生数，Tik代表第i组的Theil 指数，而Tw代表组内Theil 指数，Tb代表组间Theil 指数。

组内差异和组间差异对不平等的贡献度计算公式分别如（4）式和（5）式所示：

在（4）式中，CTb代表组间贡献度；（5）式中CTw代表组内贡献度。

（二）数据来源

本研究的数据来源于1996—2019 年的《中国教育经费统计年鉴》①以及1995—2018 年的《中国教育统计年鉴》。其中，小学、初中和高中的生均教育经费来源于《中国教育经费统计年鉴》②，在校生数来源于《中国教育统计年鉴》，所选择的初中和高中分别为普通初中和普通高中，不含职业初中和职业高中。根据《中国教育经费统计年鉴》中的统计口径，生均经费由生均个人经费支出、生均公共财政支出和基本建设支出三部分构成，本研究中的生均经费均按照统计年鉴中的统计口径计算③，即只研究生均经费支出的公平性，而不关注生均个人经费支出、生均公共财政支出和基本建设支出。由于教育经费受价格因素的影响，本研究对所有年份的生均经费以1995 年价格为基准进行了货币平减处理，消除价格因素对研究结果的影响。

为了全面考查中国基础教育生均经费支出的公平程度，本研究按照大部分经济地理文献的惯例将中国大陆划分为东部地区、中部地区和西部地区④，分别考查各个区域的基础教育生均经费支出不平等程度，以及各个区域基础教育生均经费支出不平等程度对于全国基础教育生均经费支出不平等程度的贡献度。

四、测算结果

（一）基础教育生均经费支出的整体公平程度

基础教育生均经费支出的Gini 系数和Theil 指数计算结果如表1 所示。总体来看，1995—2018 年小学、初中和高中阶段生均教育经费支出Gini 系数相差不大，小学和高中生均经费支出的Gini 系数变化范围均在0.16—0.24 之间，而初中Gini 系数变化范围在0.16—0.25 之间。当Gini 系数用于衡量收入不平等时，一般以0.4 为警戒线，虽然Gini 系数用于衡量教育经费支出不平等时尚未有明确的判断标准，但根据相关学者的研究（胡耀宗，2012），一般认为Gini 系数位于0.1 以下表示高度公平，0.1—0.2 为比较公平，0.2—0.3 为相对合理，超过0.3 为公平程度相对较低。按照该判断标准，1995—2018年中国基础教育生均经费支出Gini 系数总体而言处于比较公平和相对合理的区间，这一结论与已有的研究结论（叶杰，周佳民，2017）类似，印证了本研究中测算结果的信度。

表1 1995—2018 年基础教育生均经费支出Gini 系数

（二）基础教育生均经费支出公平程度的变化趋势

为进一步观察中国基础教育生均经费支出公平性随时间的变化趋势，本研究绘制了生均经费支出的Gini 系数和Theil 指数变化趋势图（图1）。图1-a、图1-b 和图1-c 分别代表小学、初中和高中生均教育经费支出公平性变化趋势图，总体来看，Gini 系数和Theil 指数所反映的基础教育生均经费支出公平性的变化趋势一致。

图1 基础教育生均经费支出Gini 系数与Theil 指数

图1-a 反映了小学生均经费支出公平程度变化趋势，Gini 系数和Theil 指数均呈现出先增大后减小的“倒U”型变化趋势。2003 年以前，小学生均经费支出的Gini 系数和Theil 指数缓慢增大，表明公平程度逐渐降低；而2004 年以后，Gini 系数和Theil 指数逐渐减小，表明小学生均经费支出的公平程度逐渐提高。Gini 系数和Theil 指数在2003 年达到历史最高点，2018 年达到历史最低点。2018 年不平等程度远低于1995 年，表明20 世纪90 年代中期至今，中国小学生均教育经费支出的公平程度显著提升，公平程度从“相对合理”提升至“比较公平”水平。

图1-b 反映了初中生均经费支出公平程度的变化趋势，Gini 系数和Theil 指数呈现出典型的“倒U”型变化趋势。2004 年以前，Gini 系数和Theil 指数逐渐增大，生均经费支出公平程度降低；2004 年以后，Gini 系数和Theil 指数呈整体下降的趋势，生均经费支出公平程度提高。2008—2010 年，Gini 系数和Theil 指数出现了反弹趋势，生均经费支出公平程度有所降低，但自2010 年以后，Gini 系数和Theil 指数缓慢下降并逐渐保持平稳，生均经费支出公平程度总体上呈现缓慢提高并保持平稳的趋势。2018 年与1995 年相比，初中生均经费支出Gini 系数和Theil 指数并无显著变化，表明2018 年与20 世纪90 年代中期相比，初中生均经费支出的公平性并无显著变化，但均处于“比较公平”区间。

图1-c 反映了高中生均经费支出公平程度的变化趋势，整体来看，1995 年至2018 年高中生均经费支出Gini 系数和Theil 指数呈现出在震荡中逐渐下降的趋势。2004 年Gini 系数和Theil 指数达到峰值，公平程度最低。高中生均经费支出公平程度变化趋势可分为三个阶段：一是2004 年以前，Gini 系数和Theil 指数先减小后增大呈“U 型”变化趋势，并于2000 年左右达到最小值。二是2004—2012 年Gini 系数和Theil 指数持续减小，并在2012 年达到历史最小值，表明高中生均经费支出的公平程度达到历史最高水平。三是从2012 年开始至2018 年，Gini 系数和Theil 指数均呈增加趋势，表明高中生均经费支出公平程度正在降低，表现出与义务教育生均经费公平程度变化趋势相反的趋势。整体来看，2018 年不平等程度远低于1995 年，表明20 世纪90 年代中期至今，中国高中生均教育经费支出的公平程度显著提升，公平程度从“相对合理”提升至“比较公平”水平。然而，自2012 年以来，高中生均教育经费支出公平程度有明显的缓慢下降趋势。

（三）基础教育生均经费支出公平性的区域差异

将全国划分为东、中、西部地区，分别计算各个区域小学教育生均经费支出的Gini 系数和Theil 指数，结果如表2 所示，变化趋势如图2 所示。东部地区小学Gini 系数变动范围为0.17—0.24，公平程度处于“比较公平”和“相对合理”之间；中部地区为0.11—0.18，公平程度处于“比较公平”区间；西部地区为0.11—0.17，公平程度处于“比较公平”区间。小学生均经费支出的公平程度从高到低依次为“西部＞中部＞东部”（图2-a）。从Gini 系数变化趋势来看，东部和西部小学生均经费支出的公平性整体呈现震荡上升趋势，而中部地区公平性呈现先降后升趋势。

表2 1995—2018 年东、中、西部小学生均经费支出Gini 系数和Theil 指数

东、中、西部初中生均经费支出的Gini 系数和Theil 指数如表3 所示，变化趋势如图2-b 所示。东部地区初中Gini 系数变动范围为0.16—0.27，公平程度处于“比较公平”和“相对合理”之间；中部地区为0.09—0.16，公平程度处于“公平”和“比较公平”之间；西部地区为0.10—0.15，公平程度处于“比较公平”区间。从整体公平程度来看，中部＞西部＞东部，且公平程度变化范围东部＞中部＞西部（图2-a）。从Gini 系数变化趋势来看，东、中、西部初中生均经费支出的公平性整体均呈先下降后上升趋势，且2018 年的公平程度小于20 世纪90 年代中期，公平程度有所下降，其中东部公平性下降程度远高于中部和西部。

表3 1995—2018 年东、中、西部初中生均经费支出Gini 系数和Theil 指数

东、中、西部高中生均经费支出Gini 系数和Theil 指数如表4 所示，变化趋势如图2-c 所示。东部地区高中Gini 系数变动范围为0.19—0.23，公平程度处于“相对合理”区间；中部地区为0.07—0.12，公平程度处于“公平”和“比较公平”之间，且总体接近“公平”；西部地区为0.08—0.17，公平程度处于“公平”和“比较公平”区间。从整体公平程度来看，东部地区远低于中部和西部地区（图2-c）。从Gini 系数变化趋势来看，东部和中部高中生均经费支出的公平性整体均呈现在震荡中保持平稳的趋势，且2018 年的公平程度与20 世纪90 年代中期基本持平；西部地区高中生均经费支出的公平程度大幅度提高，2018 年与1996 年相比，公平程度提高了50%以上。

表4 1995—2018 年东、中、西部高中生均经费支出Gini 系数和Theil 指数

图2 东、中、西部基础教育生均经费Gini 系数变化趋势图

总体来看，东部地区各学段生均经费支出公平程度均远低于中部和西部地区，中部和西部地区的公平程度呈现出越来越接近的趋势。然而，从生均经费支出的绝对值来看，各个学段高于全国生均经费的省份中，东部省份占据绝对数量优势，而中西部地区高于全国生均经费支出的省份数量较少⑤。

（四）基础教育生均经费支出差异的来源分解

小学、初中和高中生均教育经费支出的Theil 指数分解，以及组内和组间Theil 指数的贡献度计算结果如表5 所示。小学和初中组内Theil 指数远高于组间Theil 指数，表明小学和初中生均经费支出的不公平性主要来源于省际差异而非区域差异，即这种不公平性主要由东、中、西各个区域内省份之间的不公平所导致，而非由东、中、西差异所导致。高中的组内和组间Theil 指数除个别年份接近外，大多数年份的组内Theil 指数高于组间Theil 指数，即高中生均经费支出的不公平性主要来源于省际差异而非区域差异。从Theil 指数分解图来看（图3），小学生均经费组内和组间Theil 指数均呈下降趋势（图3-a），表明区域公平性和省际公平性均在提升；初中生均教育经费支出的组内Theil 指数和组间Theil 指数变化趋势与Theil 指数均呈现出“倒U”型变化趋势（图3-b），且2018 年与1995 年相比，组间Theil 指数下降而组内Theil 指数上升，即初中生均经费支出的区域公平性上升而区域内省际公平性下降；高中生均经费支出的组内和组间Theil 指数从2000 年后呈现出相反的变化趋势（图3-c），组内Theil 指数略有上升而组间Theil 指数明显下降，即高中生均经费支出的区域公平性明显上升而省际公平性略有下降。

图3 基础教育生均经费支出Theil 指数及其分解

表5 1995—2018 年基础教育生均经费支出Theil 指数分解

从Theil 指数贡献度来看，小学和初中生均经费支出的组内Theil 指数贡献度（超过60%）远高于组间Theil 指数，表明义务教育阶段生均经费的省际差异远远高于区域差异；2000 年以后，高中生均经费支出的组内Theil 指数贡献度（超过50%）高于组间Theil 指数，表明高中教育生均经费支出的省际差异高于区域差异。从基础教育生均经费支出组内和组间Theil 指数贡献度变化趋势图来看（图4），小学生均经费组间Theil 指数贡献度明显下降而组内Theil 指数贡献度明显上升（图4-a），表明省际差异扩大而区域差异缩小，但从2016 年开始，组内和组间差异呈收敛趋势，省际差异逐渐缩小。初中生均经费组间Theil 指数贡献度下降而组内Theil 指数贡献度上升（图4-b），同时，组内Theil 指数贡献度自2012 年开始有明显的收敛趋势，省际差异逐渐减小。高中生均经费组内和组间Theil 指数自2006 年后开始明显分化（图4-c），组内贡献度增加而组间贡献度下降，但自2013 年后，组内Theil 指数贡献度有明显的收敛趋势，省际差异逐渐缩小。

图4 基础教育生均经费支出组内和组间Theil 指数贡献度变化趋势

五、讨论与政策建议

（一）讨论

本研究基于1995—2018 年基础教育生均教育经费支出数据，运用Gini 系数和Theil 指数分析了我国小学、初中和高中生均教育经费支出的公平性问题。得出主要结论如下：

第一，基础教育生均经费支出公平程度的历史变化趋势表明，中国基础教育生均经费支出的公平程度提高了，且公平程度处于“比较公平”和“相对合理”水平。一方面，2018 年小学、初中和高中生均教育经费支出的公平程度均高于1995 年，基础教育生均经费支出的公平程度提高了。另一方面，1995—2018 年基础教育生均经费支出的不平等程度相对较低，即使在不平等程度最高的年份也未超出合理范围。中国基础教育生均经费支出公平程度提高的主要原因在于，在改革开放后的20 年到40 年里，基础教育发展始终基于“效率优先，兼顾公平”的发展原则，使公平理念始终贯穿于基础教育发展过程中。中央政府的各项基础教育政策中不乏包括“增加边远贫困地区、少数民族地区的教育经费”等表述。为了促进基础教育均衡发展，中央政府逐渐加强政策引导，关注点聚焦于东西部、城乡、特殊群体的基础教育公共财政支出公平，通过中央财政经费支持保证基础教育生均经费支出公平性始终处于合理范围。

第二，基础教育生均经费支出的公平程度整体上呈现出先降低后增高的“U”型曲线变化趋势。小学、初中和高中生均教育经费支出的Gini 系数和Theil 指数的倒“U”型变化趋势表明，生均教育经费支出的公平程度呈现出“U”型变化趋势，公平程度最低的年份约在2004 年左右。基础教育生均经费支出公平程度先降低后增高的变化规律是由于基础教育生均经费支出主要为公共财政支出，即生均经费支出不具独立性，而依赖于经济发展水平。公共财政支出受当地经济发展水平的影响，已有的研究表明，在1995—2004 年之间，义务教育生均教育经费支出与各省人均GDP 水平的相关系数不断增大，直至2004 年达到峰值（张荣馨，2020），即经济发展水平越高，生均教育经费支出也越高，反之亦然。2004 年以后，义务教育生均经费支出与各省人均GDP 相关系数不断减小（张荣馨，2020），即基础教育生均经费支出的独立性有所增强，对当地GDP 发展水平的依赖性有所减弱，这是由于中央财政通过转移支付使基础教育经费向基础教育发展相对落后地区倾斜，提高了中央财政分担比例，从而使基础教育生均经费支出与当地经济发展水平相关性逐渐降低。与此同时，基础教育生均经费支出公平性变化规律表现出与中国经济发展省际均衡性变化规律相似的变化趋势，经济发展省际差异最大的年份为2006 年左右，2006 年以前逐渐扩大，之后逐渐缩小，并在2013 年左右以后有逐渐扩大的趋势（李伟，2018）。这表明，基础教育生均经费支出仍然主要受当地经济发展水平的影响，但中央财政通过政策倾斜提高了基础教育生均经费支出的公平性。

第三，基础教育生均经费支出的公平性主要受省际层面差异的影响而非区域层面。从基础教育生均经费支出不公平程度的贡献度来看，省际贡献度大于区域贡献度，表明省际差异大于区域差异，即东、中、西部区域之间的公平程度差异小于同一区域内各个省份之间的差异。然而区域差异小于省际差异并不意味着区域差异很小，从生均经费支出的实际数据来看，东部省份基础教育生均经费支出远远高于西部省份，东西省份之间基础教育生均经费支出差异较大仍然是影响全国基础教育生均经费支出公平程度的最主要因素。东部地区基础教育生均经费支出的公平程度较低，生均教育经费支出的省际差异较大，表现在三个方面：一是东部地区2018 年初中和高中生均经费支出公平程度均低于1995 年，即从历史变化趋势来看公平程度下降了。二是自2010 年以来，小学、初中和高中生均经费支出的不公平程度依然较高，且高中生均经费支出的不平等程度有明显的扩大趋势。三是东部地区基础教育生均经费支出的公平程度远远低于中部和西部地区。从生均经费支出数据来看，东部地区各省份之间小学、初中和高中的生均教育经费支出均存在巨大的差异，是导致东部地区生均经费支出的公平程度较低的主要原因。

第四，高中生均教育经费支出的公平程度有降低的趋势。中国义务教育生均经费支出的公平程度越来越高，高中生均经费支出的公平性也有所提升，但从2012 年以来，高中生均经费支出的公平程度有下降趋势，生均经费支出的省际差异逐渐扩大的趋势较明显，且这种趋势主要由东部各省高中生均经费支出差异的增大而引起。义务教育生均经费支出公平性提升而高中生均经费支出公平性在最近几年有降低趋势的一个解释是教育财政政策的影响。小学教育和初中教育目前属于义务教育，而高中教育目前尚未纳入义务教育范围。中央财政优先确保义务教育发展的均衡性，因此，与高中生均教育费支出的公平性相比，义务教育生均经费支出的公平性受中央财政调控影响较大，1995—2018 年的义务教育生均经费支出公平程度整体上高于高中生均经费支出在一定程度上也印证了这一观点。在目前的教育财政政策下，地方财政投入以及地方经济发展水平对高中生均经费支出的公平性仍然具有决定性的影响。

（二）政策建议

根据以上研究结论，为了进一步提升中国基础教育生均经费支出的公平性，促进基础教育公平、可持续发展，应该从以下方面着手：

第一，基础教育生均经费支出较低省份的地方政府需要进一步提高财政收入水平并增加基础教育经费投入。在中国的现行财政体制中，地方政府是基础教育经费承担的主体，而地方政府对基础教育的投入强度取决于当地的财政收入水平和当地政府对基础教育投入的偏好，而这归根结底又取决于地方的经济发展水平。为了缩小基础教育生均经费支出的差距，经济发展相对落后地区的地方政府必须大力发展经济，进一步提高财政收入水平，同时实施基础教育优先发展战略，保持基础教育投入的稳步增长。

第二，继续完善基础教育经费投入机制，提高贫困地区教育经费中央财政承担比例。对于经济发展相对落后的地区，仅仅依靠地方政府财政无法实现基础教育公平、可持续的高质量发展，中央财政需提高贫困地区教育经费承担比例。中央财政可根据经济发展水平以及基础教育发展水平，将基础教育生均经费支出较低的省份划分等级，并根据划定的等级承担相应比例的教育经费。需要注意的是，基础教育生均经费支出较低省份等级的划定必须根据当地的经济发展水平和基础教育发展水平实现动态调整，避免地方政府对基础教育经费的投入过度依赖中央财政的支持。

第三，提高中央财政对基础教育经费的统筹能力。首先，设立中央财政专项经费支持贫困落后地区的基础教育发展，建立偏远民族地区基础教育经费中央财政与地方财政共同支持机制。其次，建立发达地区与落后地区“对口支援”机制，加大发达地区对落后地区的基础教育经费支持力度，从而增加落后地区的基础教育经费投入。最后，继续实施“全面改薄”工程，改善偏远贫困地区的基础教育学校办学条件。

第四，在省级层面建立多元化的基础教育经费筹措机制。基础教育生均经费支出较低的省份，需要建立多元化的基础教育经费筹措机制，进一步加大非财政性教育经费投入，这就需要转变观念，完善土地、税收和金融等优惠政策以吸引企业投资和个人投资，完善教育捐赠激励机制鼓励社会捐赠和教育公益事业，鼓励和引导社会力量投资基础教育从而拓宽基础教育经费的来源。

六、研究局限与展望

在现行的中国基础教育经费分担机制下，基础教育公共经费支出由中央财政和地方财政共同分担，以地方财政为主。在这种分担机制下，县级基础教育生均经费的支出数据能更全面地反映全国生均经费支出的公平性。但由于数据可得性限制，本研究主要从省际层面衡量了中国基础教育生均经费支出的公平性。在县级数据可获得情况下，Theil 指数可以更好地衡量省内和省际之间的基础教育生均经费支出公平性。在未来的研究中，应该进一步探索获取县级生均教育经费支出数据的可能性，通过计算Gini 系数和Theil 指数来更全面地反映中国基础教育生均经费支出的公平程度。与此同时，未来的研究中还需要进一步探索生均经费支出公平程度变化背后的机理。

（耿乐乐工作邮箱：geng159@126.com）

注 释：

①《中国教育经费统计年鉴》统计的是出版年上一年的数据，而《中国教育经费统计年鉴》统计的是出版年当年的数据，因此本研究对相应年份的数据进行了对应处理。

② 1997 年西藏初中生均经费支出值异常（远远超过正常值），因此删掉1997 年西藏初中生均经费数据，即1997 年初中生均经费支出的相关计算按照30 个省份计算。

③重庆市于1997 年成立，因此1997 年之前的相关计算按照30 个省份计算，而1997 年之后的按照31 个省份计算。

④东部地区包括北京市、天津市、河北省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、海南省10 个省（市），中部地区包括山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省、黑龙江省、吉林省、辽宁省9 个省（市），西部地区包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区12 个省（市、自治区）。

⑤以2018 年生均经费为例，除义务教育阶段由于中央政府向西部边疆地区转移支付，使西部地区高于全国生均经费的省份数量（8 个）高于东部地区（7 个）外，高中阶段生均经费高于全国均值的东部省份有8 个，西部地区仅为3 个（西藏、青海和重庆）。