农村职业教育成本分担的理论与实现

2014-02-05秦涛

职教通讯 2014年29期

秦涛

农村职业教育是中国职业教育的重要组成部分，而中国农村有着巨大而丰富的人力资源需要转移。因此，农村职业教育无论是在正规职校生培养、还是在农民工技能培训上面，都担负着繁重而复杂的历史使命与现实任务。尤其是在新型城镇化建设道路上，如何增强农村职业教育的吸引力、如何提高农村人口的职业技能和素养，这些都是当前十分紧迫的研究课题。教育成本分担(Costs Sharing)，也称教育成本补偿，是指教育投资由谁支付、如何支付的问题，即教育投资如何在政府、企业、个人等各方合理分摊并最终实现的问题。[1]而我国农村职业教育成本分担问题牵涉到理论、政策和现实等诸多方面，因此需要对其进行探讨。

一、农村职业教育成本分担的理论基础

(一)农村职业教育成本之辨

传统观念视教育的支出为消费和福利，学校又是以育人为目的的非营利机构。因此，在教育中不存在成本范畴，学校也不进行成本核算，以收付实现制代替成本核算。但人们视教育不仅是消费，而把教育支出视为投资，通过教育投资，受教育个人和社会可以带来经济利益时，就将经济学中的成本范畴和成本核算制度移植到教育中来，产生了教育成本的范畴。[2]教育成本是用于培养学生所耗的教育资源的价值，或者说是以货币形态表现的、培养学生由社会和受教育者个人或家庭直接或间接支付的全部费用。[2]由此而言，农村职业教育的成本也即耗费于农村职业教育培养学生的货币投资与费用。一般认为，农村职业教育成本也应包括两部分，一是农村职业教育的直接成本，二是农村职业教育的间接成本。农村职业教育的直接成本指为接受教育而支出的各种费用和劳务，它包括国家和社会的教育设施建设与配置费用、教师工资、学习费用、图书资料费用等。其来源包括两方面，即国家(或社会)负担的直接成本和个人(或家庭)负担的直接成本。其中个人(或家庭)负担的直接成本主要包括学杂费、交通住宿费、书籍文具费等各类杂费；农村职业教育的间接成本指个人接受教育国家(或社会)和个人放弃的潜在收入，包括国家(或社会)负担的间接成本和个人负担的间接成本。其中国家(或社会)负担的间接成本指国家(或社会)因投资教育而放弃的用于其他方面投资应获得的收益，个人负担的间接成本指个人(或家庭)因受教育而可能放弃的收入，即所谓“机会成本”。相较而言，农村职业教育中个人负担的间接成本(或称机会成本)更高，特别是经济不发达地区。而在农村职业教育中接受中职教育的个人所担负的间接成本，一般高于接受高职教育的个人。这也是导致职业教育失学率较高，以及目前中职教育吸引力弱化的主要原因之一。

(二)农村职业教育成本分担的理论溯源

亚当·斯密早在200多年前，就提出人力资本的思想。1912年，美国全国制造商协会工业教育委员会发表了一份报告《我们的人力资本》，第一次提出“人力资本”的概念。1960年，舒尔茨在美国经济年会上较全面地阐释了人力资本理论，后经许多西方经济学家的丰富和发展，最终形成了较为完整的理论体系。尽管人力资本理论在其后受到诸如筛选假设理论、社会化理论、劳动力市场划分理论等激进学派的质疑和挑战，但人力资本理论仍然是教育经济学中的主流和基础理论。人力资本理论认为，教育不单是一种消费，更是一种投资活动，具有提高劳动生产率、促进生产的经济效益。对个人来说，教育能够提高认知技能、提高劳动生产率和处理不均衡状态的能力、增加时间价值等。正是因为教育投资无论对于个人、还是对于社会都具有重大的收益和回报，所以双方在教育投入问题上都产生一定的支付意愿，于是便产生了教育成本的分担与补偿问题。1984年，时任美国纽约州立大学布法罗分校校长的布鲁斯·约翰斯通在美国科罗拉多召开的“2000年议程”的一次会议上第一次提出了“高等教育成本分担”理论。这一理论很快得到学术界认可，并成为高等教育收取学费补偿部分成本和实习学生贷款的理论基础。总之，农村职业教育成本分担的理论基础，既根源于上世纪60年代的人力资本理论；然而，从它在中国的发展现实来看，又区别于高等教育的成本分担问题。

二、农村职业教育成本分担的特殊性

(一)农村职业教育的产品属性

美国经济学家萨缪尔森在1954年发表《公共支出的纯理论》一文，创立了公共产品理论。这一理论根据产品或服务是否具有竞争性和排他性将全部社会产品分为三类，即公共产品、私人产品和准公共产品。公共产品与私人产品是相对而言的，公共产品一般具有两个主要特征：(1)“非排他性”特征，即一旦产品提供出来，不可能排除任何人对它的消费；(2)“非竞争性特征”，即一旦公共产品提供出来，没必要排斥任何人对它的消费。而与公共产品相比，私人产品的特性正好相反。在现实中完全具有公共产品性质的物品很少，介于公共产品和私人产品之间的是准公共产品，它是指具有较大范围正的外部性的私人产品，或者具有公共产品和私人产品混合性质的物品。[3]学界多数公认，义务教育具有公共产品属性，而非义务教育具有准公共产品属性。但如果对非义务教育类型进行细分，各类教育的正外部性表现也不尽相同，就农村职业教育在我国的发展情况来看，其更处于公共产品和准公共产品之间，却更加偏向于公共产品一端。

(二)农村职业教育成本分担的政策演进与博弈

教育是非营利性产品，农村职业教育亦是如此。政策在中国职业教育的平衡与调节中起主要作用，从而形成政府与个人在农村职业教育成本分担问题上的相互博弈局面。政府一般选择“用手去操纵”，而个人通常倾向于“用脚来投票”。

1.职业教育二元主体的成本分担。20世纪80年代以前，我国职业教育实行全免费政策，由政府承担全部教育成本。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，高等学校“可在计划外招收少量的自费生，学生应交纳一定数量的培养费。”自此，一些高校开始了降低分数录取少量自费生的尝试，其中也包含一部分高职院校。而1989年，国家教委等三部委联合发出《关于普通高等学校收取学费和住宿费的规定》，则从政策上肯定了高等职业教育应该实行成本分担制度。相较于高职教育，中等职业教育的成本分担政策推行时间较晚。1995年，我国《中等职业技术学校收取学费的暂行规定》第三条规定：“中等专业学校的学费标准，要低于同类普通高等院校的学杂费；职业高中和技工学校的学费标准要低于同类中等专业学校的学费。”由上可知，从上世纪80年代和90年代中期开始，农村职业教育按相关要求也开始征收各项学费和学杂费，从各项费用的比例来看基本呈现二元分担局面。

2.农村职业教育免补政策的推行。2007年6月，教育部、财政部联合印发《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》，规定自2007年秋季开始对具有中等职业学校全日制正式学籍的在校一、二年级所有农村户籍学生和县镇非农户口学生以及城市家庭经济困难学生提供每年1500元的助学金。2009年12月，四部委联合印发《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》，将中等职业学校城市家庭经济困难学生纳入了免学费政策范围。2012年，四部委又印发《关于扩大

中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》，规定从2012年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校中所有农村(含县镇)学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费(艺术相关表演专业学生除外)；将中等职业学校国家助学金资助对象由全日制正式学籍一、二年级在校农村(含县镇)学生和城市家庭经济困难学生，分别调整为全日制正式学籍一、二年级在校涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难的学生。综上可见，从2007年至今，农村中职教育的免补政策受益对象不断扩大，但从政策调节的效果来看，实施的效果却不是十分明显。

三、农村职业教育成本分担的实现条件

(一)做好农村职业教育成本的测度

所谓“人马未动，粮草先行”。做好农村职业教育成本的测度与预测，是探索农村职业教育成本分担的前提。随着我国教育人口基数的缓慢减少，个人接受优质教育的诉求不断上升，人口和教育质量两个变量也成为影响农村职业教育成本分担的因素，因此在其测度与预测时也应计量与考虑。同时，在农村职业教育成本计量中，还应充分考虑各级政府以及地区之间的差异和变化，并且结合个案研究分析，将统计数据纳入政策的制定与调控之中。