气候资源国家所有权的社会功能与权利结构*

2014-02-05刘超

政法论丛 2014年3期

刘超

(华侨大学法学院，福建泉州 362021)

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的第十四部分就“加快生态文明制度建设”做了系统制度安排。《决定》首次在中央环境政策层面提出，“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”该规定突破了现有环境法律体系从环境要素保护与污染防治角度保护自然资源环境的管理体制①，注重发挥市场配置资源的决定性作用。与此同时，《决定》还提出要实行资源有偿使用制度，其前提需要系统地梳理我国当前自然资源体系中所有权设定的现状，为其有偿使用制度的实施提供前提和基础。在此环境政策背景下，我们需要重新检视与反思近期社会各界热议的气候资源所有权立法。气候资源作为一种自然资源，在逻辑上也需要构建归属清晰的产权制度，进而设计气候资源有偿使用制度。由此，气候资源能否为国家所有?气候资源上若能设定国家所有权，有何特殊的社会功能和权利结构?

一、气候资源国家所有权争论的逻辑之辨

黑龙江省人大常委会于2012年6月14日通过的《黑龙江省气候资源探测和保护条例》(以下简称《条例》)中关于气候资源归国家所有的规定引发诸多争议②，学界主流观点倾向于从不同角度对之予以批判，社会公众则从本能需要的层面指斥其荒诞。若从协商民主理论角度考察，环境立法应当是自由平等的个体通过理性、集体协商的结果，其正义性、理性应基于公共生活的每一个参与者的广泛讨论而得以增强。［1］而该《条例》在制定过程中和正式颁布后均遭到专家和公众近乎一边倒的批评，似乎该《条例》是失败的立法和创设了糟糕的制度。但是，环境立法公众参与的前提是参与者能够在信息充分的条件下，在对公共议题充分交流、换位思考和同情式理解下形成利益表达。综观当前论述对于气候资源国家所有权的质疑，则存在可商榷之处。为此，本文将分类归纳当前学界反对气候资源国家所有权的主张及其依据，并从论辩逻辑上对这些观点予以剖析。

(一)法条主义:气候资源国家所有权法律依据之辨

《黑龙江省气候资源探测和保护条例》作为地方立法，应当有上位法依据。很多论者批评该《条例》气候资源国家所有之规定的理由是其缺乏法律依据。我国《宪法》第9条第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”黑龙江省人民代表大会在回应社会各界质疑时宣称，这就是该机构出台《条例》的法律依据。［2］但是，有学者认为，基于《宪法》第9条规定自然资源属国家所有，因为气候资源属于自然资源，所以气候资源也应归国家所有，这样的推论只是符合形式逻辑三段论的要求。［3］也有学者认为，《宪法》第9条规定的“国家所有”，只是抽象所有权，不是物权法意义上的具体所有权。通观我国现行法，并没有将风能和太阳能确认为国家所有的立法规定。［4］遍寻《气象法》、《可再生能源法》，也未有规定气候资源所有权的内容，《条例》对气候资源权属的规定既无直接的上位法依据，也无法从《宪法》关于自然资源权属的规定中找到根据，因而这一规定是来历不明的。［5］对此，笔者认为，我们不能因为《宪法》第9条作为统领的自然资源权属规定中，法律条文所列举的自然资源没有明确包括气候资源，就认为《条例》规定气候资源国家所有权没有上位法依据，这涉及到两个方面的问题:

1.《宪法》第9条自然资源国家所有权规定的法律解释。该条文规定了自然资源属于国家所有，并列举了“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”。但如果因为该条文的表述中没有明确列举气候资源，便认为在我国现行法律中，尚没有将气候资源确认为国有的立法规定，这是机械的法条主义法律观。因为自然资源的种类是丰富多样的，进入立法列举的难以穷尽，这时需要对自然资源作出体系解释，“它要求全面理解、解释法律的意义，反对仅仅从字面意义上理解、解释法律，是克服机械司法和执法的有效规则与方法。”［6］事实上，由于人类对自然资源的开发利用是一个不断发展的过程，因此，对自然资源内涵的理解也是不断发展的。无论从我国物权法的立法目的、价值选择还是制度逻辑上总结，我国法律体系对于自然资源国家所有权是概括的规定，国家所有的自然资源是最为广泛的。国家(全民)对于一切关系国计民生的自然资源享有所有权，而法律有明确规定的才属于集体所有。由此可见，自然资源中，除了法律明确规定专属于国家所有的之外，排除了法律明确规定属于集体所有的也概括地属于国家所有权的客体范围，由此意味着，未进入立法视野的地热能、页岩气、可燃冰等新型能源以及尚未被人类所熟知的自然资源也当然属于国家所有权的客体。［7］

自然资源的权属规定首先是一个政治制度选择，其次才是立法技术选择。新中国成立后，历经土地改革和社会主义改造等运动，我国逐步确立了自然资源国家所有权制度。梳理作为国家基本大法的《宪法》在不同阶段对于自然资源所有权的规定，虽然不同时期的《宪法》对于自然资源国家所有权的规定有所差异，但差异不在于所有权立法立场的游移，也不是国家所有的自然资源范围的变迁，而是在立法技术上对于入法列举的自然资源范围的拓展。比如，1954年《宪法》第6条第2款规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”1975年《宪法》第6条第2款规定:“矿藏、水流，国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”1978年《宪法》第6条第2款规定:“矿藏，水流，国有的森林、荒地和其他海陆资源，都属于全民所有。”1982年《宪法》第9条第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”现行的规定是通过具体列举(矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂)加兜底概括规定(“等自然资源”)的形式规定了最为完整的自然资源国家所有权。由此，在《宪法》所确立的自然资源所有权的制度框架中，一切自然资源均属于国家所有，原则上概括地将自然资源所有权赋予国家，只有由法律明确规定属于集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外;并且，根据《宪法》第9条第2款，可以集体所有的自然资源，只限于上述列举的几种。因此，可以批评该《条例》中规定的气候资源归国家所有，但不能基于其没有上位法的依据。

2.《立法法》规定的立法权之选择。有学者认为，根据《立法法》，气候资源所有权的规定的立法权专属于全国人民代表大会及其常务委员会。因此，黑龙江省人民代表大会通过地方法规形式规定“法律保留事项”，这种创新和突破显然超越自身立法权限。③在《立法法》规定的立法权限配置的制度语境中理解“法律保留原则”的适用，它是要求“在特定范围内对行政自行作用的排除”。［8］P72涉及公民个人人身、自由、财产等基本权利事项属于立法权专属内容，不能由行政法规作出规定，但这是针对“本法第八条规定的事项尚未制定法律的”情况。很明显，《条例》中规定的“气候资源为国家所有”不是针对尚未制定规则的基本权利事项，因为气候资源属于自然资源的一种具体类型，作为一种客体类型的自然资源权属已由《宪法》明确规定。《条例》中规定气候资源国家所有权，并不是在创新一种新型的国家所有权，因为上述《宪法》第9条的规定可以成为国家取得所有权的直接的法律依据，宪法只要做出了自然资源国家所有权的确认，国家所有权就产生了。［9］P295《条例》关于气候资源国家所有权的规定只不过是对《宪法》自然资源国家所有权规定的重申。有论者认为《宪法》该规定从未明确气候资源属于该法所称的自然资源，而如若需要进一步解释，解释权也当属全国人大常委会，黑龙江省人大常委会此举是创设所有权。［10］但事实上，全国人大常委会于2007年对自然资源的解释中包括了气候资源。④

(二)资源属性:气候资源自然属性与权利设定之辩

还有不少论者从气候资源的自然属性角度，反对气候资源作为国家所有权的客体，其理由可以概括为以下几个方面:第一，认为空气和阳光是每个人生存生活必需的，吹吹凉风、晒晒太阳、享受和风丽日也要收费的规定很荒谬很霸道。第二，国家能源局在对《黑龙江省气候资源探测和保护条例》有关争议问题的意见中认为，风力、光照等气候资源具有流动性、不确定性，不能被人直接支配和排他占有，如果将气候资源规定为国家所有，对气象灾害造成的损失，国家应承担赔偿责任。第三，一种资源的产权化之所以成为必需，以存在稀缺性为前提条件，以有助于实质性地解决外部不经济性为必要条件，气候资源是可再生能源，⑤在人类可预见的时间范围内，这些资源(能源)是不可耗竭的，《条例》所调整的气候资源不具备经济学上的稀缺性，由此失去了产权化的一个重要依据。［5］

从资源属性的角度反思气候资源国家所有，应该说就气候资源本身而论，这些反对意见不无道理。但若深入探究气候资源自然属性，以及纳入我国现有的自然资源所有权制度体系内予以考察，则存在以下可商榷之处:第一，阳光和大气的确是每个公民生存生活须臾不可或缺的环境要素，但这并不代表不能在其上设定所有权。对于人类生存生活同等重要的水、土壤等环境要素，世界各国已经设定了体系完整的所有权制度，我国《宪法》和《物权法》等立法均明确规定一切水资源属于国家所有，土地属于国家和集体所有。第二，风力、光照具有流动性、不确定性，不能被人直接支配和排他占有，但不能基于这些自然属性而否认于其上设定所有权的可能性。实际上，现有的已经作为国家所有权客体的一些自然资源也同样具备这些特性。比如，水资源的基本特性在于其流动性和循环性，且地表水和地下水作为流体能相互转换;同时，水资源系统也具有不确定性，体现为随机性、模糊性、灰色性、未确知性。⑥一种资源能否被人直接支配并不是一成不变的，而是受到科技水平和技术条件的制约，比如《物权法》和《无线电管理条例》规定属于国家所有的无线电频谱资源。能否被主体排他占有和支配不应成为反对气候资源国家所有的依据，因为，国家享有对一切水资源和城市土地的所有权，但并不需要对其排他性占有。更何况，设定国家对自然资源的所有权的目标并不是需要对其进行排他性占有，这一点将在后文详细论述。第三，气候要素不同于气候资源。气候要素是用来说明大气状态的基本物理量和基本天气现象，包括空气温度、湿度、气压、风、云、雾、日照、降水等，因此，气候要素不存在稀缺性。气候资源是气候环境要素中可以被人类利用的那一部分自然物质和能量，正如《条例》第2条第2款所规定:“本条例所称的气候资源，是指能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源。”气候资源不同于气候要素的特性决定了其不是不可耗竭的，因为，“对各种可更新资源，如太阳能、潮汐能、风能，已估算过它们的最大自然能量潜力，得出的数字显示出非常美妙的前景。但这种估计并无多少实际意义，现实中的可得性取决于人类把这些潜力转换为实际能源的能力，取决于人类是否愿意担负这样做的代价和成本，包括对环境退化的代价。”［11］P41因此，气候资源是稀缺的。

(三)制度逻辑:气候资源社会属性的制度表达

气候资源对于人类具有重要社会价值，它是人类生存生活的必要保障，也为人类农业生产提供天然物质和能量。随着现代社会科技水平进步，气候资源也在多个领域成为日趋重要的新能源。有学者认为，气候资源是全体公众的“公共财产”和“共享资源”，应当归全体公民共有，即气候资源是一种公众共有物。［12］也有学者认为，气候资源是全人类共同且平等享用的共用物，既不是国家所有，也不是个人所有，而是全人类共同且平等享用的共用物，全人类对气候资源均享有所有权与使用权。［13］主张气候资源作为“共有物”或“共用物”，均认为气候资源不属于国家所有之物，也不属于私人所有之物，其相应的逻辑是，通过“公共信托理论”，国家或政府将作为全体公民的“公共财产”和“共享资源”的气候资源的受托人来履行管理义务。

但是，在气候资源具有稀缺性的前提下，将气候资源认定为“共有物”或“共用物”，如何克服气候资源开发利用中的“公地悲剧”?如果大气不存在公共财产权、私人财产权，也不存在共有财产权，那么它必然是自由获取的——任何人都可以自由地使用。在这种情况下，政府就没有任何权利排除污染者对这种不存在的财产权的大气的使用。［14］P38

二、功能视角下气候资源国家所有权

气候资源是人类重要的自然资源，只有通过有效的管理保护和合理的开发利用才能实现其对人类的生态价值和经济价值，无序和无度地盲目开发利用则会引致自然灾害。世界各国均重视通过制度设计以规制气候资源的开发利用，差异只在于制度理念与路径上。气候资源国家所有权的制度设计，在实现气候资源保护、规制其开发利用中具有独特功能。

(一)气候资源国家所有与自由获取悲剧的克服

气候要素是取之不尽、用之不竭的，但在现有的诸多情势和技术条件约束下，气候资源是有限和稀缺的。气候资源为人类生产生活提供了基本的物质条件、空间环境和能源材料，但不合理地开发利用气候资源也会引起不同时间、空间和尺度的气候变化，导致气候资源的改变或退化。⑦如果允许对气候资源自由获取，则会出现公地悲剧。

在气候资源自由获取的体制下，没有人可以排除任何其他人使用气候资源。针对资源获取的公地悲剧，有两种限制获取的进路:第一，私有化，将自由获取的资源转变为私人所有权;第二，管制，包括外部管制(政府管制)和内部管制(使用者的自我管制)，这在法律上经常体现为在该资源上确立公共财产权。这两种进路实际上都涉及到在原有的自由获取(或无财产权)的资源上设定财产所有权。从罗马法的规定出发，罗马法对于可有物与不可有物的区分即表征开始明确某些公用物的归属与利用的设定不按照私人所有权的模式设立，而是由国家以特别方式享有，其目标是维护公共利益。［15］进入近现代社会，随着人类科学技术的发展和利用自然资源能力的增强，“由于经济规模、公共所有权和私人所有权以及公共管理和私人管理的相对交易成本不同，自然资源的公共所有权在某些时候比私人所有权更可取。在特定情形下，某些资源的公共所有权，不但在生态意义上有表面上确凿的正当理由，而且在经济意义上同样如此。”［14］P27-28在气候资源上设置所有权，在我国现行的自然资源法律制度体系中不存在自然资源私人所有的空间，并且气候资源的公共属性决定了一旦私人所有将带来生态灾难。也有论者基于气候资源的自然共生和非排他使用等特性主张气候资源属于全体公民所有，但是，在我国《宪法》和《物权法》中，全体公民所有即为国家所有，且全体公民所有自身难有法律表达途径。所以，在气候资源上设定国家所有权是克服自由获取公地悲剧的重要的制度设计。就各国立法例来看，已经有将气候资源国有化的先例。比如，1996年《乌克兰宪法》第 13条规定:“土地、矿藏、大气、水资源以及乌克兰境内的其他自然资源、乌克兰大陆架的自然资源和专属(海洋)经济区是乌克兰人民所有权的客体。国家权力机关和地方自治机关在本宪法规定的范围内代表乌克兰人民行使所有者权利。”［16］P146-147

(二)所有权与气候资源国家管理功能的实现

还有不少论者基于对国家所有权的警惕，反对在气候资源上设置所有权，而是在公共信托理论指导下建议通过加强和完善行政规制来实现气候资源的有效管理机制。其实我国当前的环境法制立法重点和大量规范均属于行政规制制度，环境保护主要靠政府，而政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制，是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。［17］当前规制思路下的环境污染和自然资源破坏的现象没有得到根本遏制，其原因在于，现行的环境保护监管体制既有悖于公共管理的基本原理，也不符合环境保护本身内在规律的要求，法律机制选择中的公众参与度不够。［18］这种规制体制上的缺陷导致了环境行政规制制度上呈现出断裂的现状。［19］笔者并不认为气候资源国家所有没有问题，但当其他路径均存在缺陷的情况下，国家所有权是行政规制的一种替代进路和方式，［20］P266而且，通过气候资源国家所有权制度构建，可以实现一些重要的社会功能。

有论者从民法所有权要素和特征角度反思了气候资源的国家所有权，认为气候资源国有缺乏根基，面临无法逾越的法律技术障碍，国家无法实现所有权人对气候资源的绝对保护和独占专享。⑧但是，国家对气候资源享有所有权，不一定要实现民法所有权的立法目的和权利功效。有公众调侃，气候资源国家所有，是否晒太阳、吹凉风和呼吸空气要缴费?其实，这种思路是将气候条件与气候资源混为一谈，将公众日常生活与企业开发利用气候资源相互混淆。设定气候资源国家所有的目的并不在于对公众日常生活使用气候资源收费，所规范的是气候资源商业性的开发利用。正如《物权法》和《水法》规定一切水资源属于国家所有，但我国农村生活用水也并不需要交费。国家所有权已与传统所有权的概念相去甚远，它是一种特殊的财产权，我们不可能再以传统物权和所有权的构成原理去规范它，严格意义上讲，它已超出了《物权法》的调整范围。［21］因此，我们不能拘泥于民法所有权理论与制度构造来检验与评判气候资源国家所有权。气候资源国家所有权是公权与私权的复合性质的权利，典型地具有环境权的特征，部分地承载了国家公权力的特征。

民法所有权的主要功能在于，通过确定物的归属，来保障所有权人对物的排他、完全、独占的支配，并排他性地享有其带来的利益。但是，气候资源国家所有权的制度功能却与民法所有权制度功能不一致:第一，气候资源国家所有权的生态价值保障功能。民法所有权是主体对物的支配权，保障的是权利主体对物享有的经济价值;而气候资源国家所有权效力则指向的是气候资源的生态价值，其制度目的不是为了通过“寻租收费”而获得其经济价值。第二，民法所有权制度是基于个人主义而建立，近现代民法关于所有权的本质的前提假设是所有权的私人性质或者个体性质;［22］P182气候资源国家所有权秉持的是集体主义理念，保障的是全体公民的团体权利，明显带有公益属性。第三，民法所有权是一种排他性的独占支配权，以保障所有权人对于所有物的完全、永久的独占;气候资源国家所有权的功能恰恰是基于气候资源的稀缺性和公共性，一旦被个人排他性独占，则会影响气候资源的生态价值和公益功能发挥，故而气候资源归于国家所有的目的是确保气候资源不能被任何除了国家之外的任何社会个体独占享有。第四，气候资源国家所有权是控制所有权而非收入所有权。自然资源所有权在结构上可以分为收入所有权和控制所有权，水资源、原始森林等属于公共性特别强、排斥私人所有权的公共自然资源，国家或全民享有控制所有权，不享有收入所有权;对于矿产资源、用材林等公共性相对较弱的自然资源，国家或全民不仅享有控制所有权，还享有收入所有权。［23］P193民法所有权既是控制所有权也是收入所有权，所有权人通过多种形式控制所有物最终从对物的所有权中获取经济收益;而气候资源因其较强的公共属性，国家代表全体公民对其享有所有权的主要目的是能够控制气候资源，通过有效控制进而为社会公众提供公共资源和生态产品。

三、气候资源国家所有权的权利结构

气候资源国家所有权在立法目的和社会功能上不同于民法所有权，它是一种公权与私权相结合的复合性权利，是一种控制所有权，预期通过国家所有权的制度设计实现国家对于公共气候资源的管理控制。那么相应地，在该权利的理论基础上要突破民法所有权的理论体系，在制度展开上也不能固守民法所有权的制度框架，要重构其权利结构。气候资源国家所有权权利重构的目标可以通过重构所有权权能实现。我国《物权法》第39条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”这是我国立法对于所有权权能的规定。立法和法学理论认为民法所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。但是，所有权权能本身并不是一个封闭的结构体系，所有权权能实质上是所有人实施某一行为的权利，是特定的行为方式与法律允许这样做的结合。所有权权能是特定的行为方式。［24］P148自然资源国家所有权的具体权能既具有所有权权能共性，同时也具体受到所有权客体自身内容和性质的影响，国家对不同的自然资源可以以不同的方式实现其控制与支配，也会受到不同的限制。［7］重构气候资源国家所有权的权利结构，既需要对民法所有权的权能进行具体化和内涵拓展，同时，又需要根据气候资源自身的自然属性和社会属性，归纳总结其独特的行为方式。

(一)传统所有权权能的虚化

占有、使用、收益和处分是传统民法理论和我国《民法通则》、《物权法》规定的所有权四项权能，这是民法所有权人实现所有权体现的目的利益的四种最为常见的意志支配力手段和行为方式。但是，基于气候资源存在的整体性、流动性和非排他性等特征，使得气候资源国家所有权的传统四项权能存在着虚化的特征。

1.占有权能是所有权人对物进行控制、管领和支配的事实。占有是所有权人对于物的一种实际控制，它本身并不是享有和行使所有权的目的，而是所有权人行使物的支配权的基础与前提，因而可以从所有权中分离出来由其他主体享有。民法所有权的占有权能强调所有人对物的控制、管领和支配，基于气候资源的特殊性，气候资源国家所有权的占有权能应当具有的新的内涵包括:(1)气候资源国家所有权并不是由国家行使或全体人民直接行使，而是由国务院和地方各级政府及其职能部门，也即气候资源探测和保护工作的主管部门气象部门代为行使。(2)国家对气候资源的占有实质上并不需要对气候资源的事实上的、相当持续性的管领，而是排斥私人主体对气候资源的独占。(3)基于气候资源的流动性，及其为社会公众提供最基本的生产生活的物质条件，国家对气候资源的占有更多地具有宣示性的意义，只有当气候资源商业性开发利用可能会影响公众生活时，国家作为气候资源所有权主体的占有权能才发挥作用。

2.民法上所有权的使用权能是指所有权人依物的性能或用途，对其有效利用或从中获得经济上的收益以满足生产和生活需要的权能。民法上所有权的使用权能既可以由所有权人自己享有，也可以通过自己的意愿使得使用权分离出来交由他人行使。气候资源国家所有权的使用权则具有虚化的特征:(1)气候资源主要不是由所有人使用，而是由其他社会主体使用，以满足其生产生活的需要。(2)划分气候资源使用权的层次，将气候资源使用权分为生活性使用权和生产性使用权。前者是社会公众为生活需要而使用气候资源，应当是免费的，国家作为气候资源所有权主体不能收费，只能监督控制在生活性使用中可能产生的负外部性;后者是能源企业为开发利用气候资源的营利性使用，国家作为气候资源所有权主体，除了需要监督控制在气候资源开发利用中产生的负外部性之外，还要进行开发审批许可和公共气候资源开发利用收费。

3.收益权能是所有权人从所有物上获取一定的经济收益的权能，包括天然孳息和法定孳息。收益权能基于所有物的经济价值产生，是主体享有所有权的目的所在。国家作为气候资源的所有权主体，其收益权能体现出的特殊性可以概括为:(1)气候资源同时对于人类产生生态价值和经济价值，并且，气候资源首要和基本的价值是生态价值，只是基于现代科学技术的发展，其经济价值才越来越凸显。因此，设计国家气候资源所有权制度，应当首先注重其对人类产生的生态收益，其次才是经济收益。(2)针对《条例》出台后普遍受到“审批制+国有化”会导致在能源行业固化垄断的担忧以及“将民间参与当成资源保护的敌人”的质疑，建议在规定气候资源国家所有的同时，鼓励民间资本进入气候资源开发领域;并且，基于气候资源国家所有，企业探测开发风能及太阳能资源必须经过气象部门批准，需要取得《气候资源开发探测许可证》，但不增加在审批环节的收费项目。(3)基于公众担忧的气候资源国家所有会导致“寻租收费”的质疑，建议国家仿照《排污费资金收缴使用管理办法》将排污费作为环境保护专项资金的方式，⑨将基于气候资源国家所有权所获得的收益作为气候资源保护专项资金管理与使用，收益只用于气候资源的保护和改善。

4.处分权能是所有权人对财产进行消费和转让的权能。对财产的生活和生产消费属于事实上的处分，导致所有权的绝对消灭;对财产的转让属于法律上的处分，导致所有权的相对消灭。民法所有权人享有处分权能，典型体现了所有权是具有直接支配性和排他效力的完全物权。民法所有权是基于所有人对物的完整的控制力和支配力所形成的法律关系，所以受到的限制极少。只要不违反法律、损害国家利益、集体利益和其他人合法权益，并承担一些法定的相邻义务，所有权人就可以按照自己的自由意志，以任何方式处分其所有物。但是，基于气候资源的整体性和公益性，国家作为气候资源所有权主体在处分气候资源时的特征有:(1)国家作为一个政治权力机构不是自然人，因此，不能对气候资源进行生活消费，而应当首先满足和保障社会群体中每个自然人的生活消费。(2)国家对气候资源的生产消费应当首先体现在农业生产领域，优先保障农业气候资源的开发利用和可持续发展，其次才是商业性开发利用。(3)气候资源的商业性的开发利用必须以满足公众生活性消费为前提，以不干扰农业气候资源为选择。(4)禁止气候资源国家所有权的法律处分，即各级政府的气候资源主管职能部门在代表国家行使气候资源所有权时，可以设定一定的法定条件和程序审核批准其他社会主体从事气候资源的探测开发利用活动，但不能买卖、出租或以其他形式非法转让气候资源，因为气候资源的法律处分会从根本上损害到环境公益。

(二)新型权能类型的引入

所有权权能是对权利人基于所有权效力、实现所有权目的和功能的最为经常的行为方式的总结，其本身并不是一个封闭的体系。当社会情势发展、科技进步使得能够作为所有权客体的范围越来越宽泛、内容越来越丰富时，所有权客体的种类、内涵和外延溢出了传统民法所有权客体特性，所有人控制与支配客体的行为方式也会发生变迁，这使得我们有必要总结新的权能类型。笔者认为，气候资源国家所有权还应具有的重要的类型化权能的种类是保护权能和管理权能。民法所有权的四项权能本质上是所有权人的个人自由，所有人可以基于个人自由意志以各种方式实现自己对财产的控制与支配。保护权能与管理权能固然也是国家作为气候资源所有人的自由意志的体现，但与此同时，基于我国国家所有是全民所有的法律表达，所有权受到更多的目标制约，从根本上服务于公益目的。保护权能与管理权能是紧密联系在一起的，前者是宏观层面的目标，后者是微观层面的具体手段。

1.气候资源国家所有权的保护权能，是国家作为所有人对气候资源实施的最系统的、最有利于其性能完好地保管与护理的一项权能。该权能具有的内容与含义包括:(1)对国家(体现为各级人民政府及其相关职能部门)所规定的气候资源保护职权。所有权权能表现了所有人权利的一面，另一面应是所有人的义务。［24］P150个人主义理念下的私人所有权受到的义务限制非常少，主要表现在不违反法律、不构成权利滥用等方面。而国家作为所有权人，保护气候资源不但是一项权利也是职责，国家可以也应当采取多种措施治理与防治环境污染引致的气候变化，禁止无序无度开发利用气候资源。(2)笔者曾归纳和梳理了财产规则、责任规则和不可让与性规则这三种权利保护规则在保护环境权利中的功能与绩效。［25］基于气候资源具有的为社会公众提供基本生存生活条件的公益属性，不可让与规则应当成为国家在气候资源保护中的首要规则。(3)气候资源同时对于人类具有生态价值与经济价值，但应以生态效益为首位价值选择。气候资源国家所有权的保护权能还应当在宏观政策层面划定气候资源在生态领域与经济领域的分配，确保气候资源的开发利用不影响其生态功能的发挥。

2.气候资源国家所有权的管理权能是国家所有权人及其授权的代表人，为了使得国有财产能够适于并保持特定公益性用途，而依法对国有财产所实施的特定行为，主要表现为行政立法行为，产权的登记、界定、变动和纠纷调处、资产的使用、处置、评估、统计报告和监督等。［26］P321该项权能应当是国家作为所有权主体实现其所有权目的的主要行为方式。气候资源的国家所有权管理权能应当包括为以下几个领域的内容:(1)注重制定系统的规范气候资源保护、开发利用的部委规章、地方法规(如《黑龙江省气候资源探测和保护条例》等地方气候资源立法)来规范地规定气候资源管理，并且在立法目的和指导思想上贯彻我国《气象法》第3条第1款的规定，把公益性服务放在首位。(2)根据《气象法》第32条规定，国家授权气象主管机构进行气候资源综合调查、区划工作。综合调查是了解我国气候资源的资源量和分布情况，以为科学管理工作提供基础资料和数据支持，气候资源区划分为综合气候资源区划、专业气候资源区划和单项气候资源区划。(3)气象主管机构组织进行气候监测、分析和评价。监测气候资源各构成要素的状况以及可能引起气候恶化的大气成分，进而对气候现状及可能产生的气候灾害进行分析评价。这项工作是保护和管理气候资源的前提，持续性、动态地监测、分析和评价也是国家作为气候资源所有权人主要行为方式之一。(4)根据《气象法》第34条规定，对大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目进行气候可行性论证、气候资源承载力评估和环境影响评价。(5)气候资源流转制度体系化，包括气候资源开发利用权许可制度的实施以及在《决定》提出实行资源有偿使用制度的背景下，参照我国试点建立的排污权交易制度的经验，完善气候资源市场交易制度的构建。

结语

上述分析并不代表笔者毫无保留地赞成气候资源国有化，也不代表笔者认为气候资源国家所有权制度设计不存在缺陷。事实上，笔者在相关研究中已经归纳了我国当前自然资源国家所有权的制度逻辑与运行绩效存在的多重困境。⑩在我国当前“国企独大”和政府公权力膨胀的时代背景下，社会各界对气候资源一旦国有则容易“寻租收费”的担忧也不无道理。只是笔者认为，所有权理论与制度是一定社会历史条件的产物，我们不能再在传统民法个人主义私人所有权理论与制度框架下检视、评价或展开气候资源所有权制度设计。镶嵌在我国现行以《宪法》为首所确立的自然资源所有权理论与制度框架下，气候资源国家所有权本身的制度逻辑并无问题，我们在检视气候资源国家所有权制度时，不能混淆制度本身的问题抑或制度实施异化的问题。况且，气候资源国家所有还有独特的社会功能。为了节省制度创新成本，我们需要努力去做的是拓展与更新所有权的权利结构，以实现气候资源国家所有权的公益目标。

注释:

① 当前的环境法律体系的立法思路是依据环境要素的具体分类分别制定法律制度，形成了近30部体系庞大的控制环境污染和生态破坏的单行法，其实质分别是“环境要素污染防治法”和“环境要素保护法”，其主要法律规范框架和制度路径是以环境标准为基础和依据，制定大量的职责管理和行为控制制度。

② 《黑龙江省气候资源探测和保护条例》第7条规定:“气候资源为国家所有。从事气候资源探测活动，应当经省气象主管机构批准。经批准的气候资源探测活动，应当通知所在地气象主管机构。”

③ 《立法法》第8条规定，民事基本制度(第七项)、基本经济制度(第八项)只能制定法律。第9条规定:“对第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”根据该规定，资源权属问题属于民事基本制度和基本经济制度，只能由法律(物权法、各类具体的资源法)进行规定，最低一级的也得由国务院制定行政法规，但不能由地方立法规定。参见李艳芳:《黑龙江省气候资源探测与保护条例评析》，载《风能》2012年第9期。

④ 全国人大常委会认为，自然资源包括土地资源、水资源、矿产资源、生物资源、气候资源、海洋资源等。参见全国人大常委会法制工作委员会民法室编:《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第75页。

⑤ 《可再生能源法》第2条第1款规定:“本法所称可再生能源，是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。”

⑥ 对水资源系统不确定性因素的类型及其内涵的具体分析可参见左其亭、吴泽宁、赵伟:《水资源系统中的不确定性及风险分析方法》，载《干旱区地理》2003年第2期。

⑦ 现实中不合理开发利用气候资源导致的环境问题主要包括:不合理地开垦土地以及滥伐森林，引起自然生态系统的破坏，改变了地表水、热平衡，造成旱、涝、寒、热灾害加剧，甚至产生沙漠化、沙尘暴、水土流失等严重后果;城市大中型工程建设项目盲目上马，改变了城市的光、热、水等气候资源的数量与分布，导致城市热岛效应和高大建筑物之间的狭管效应，造成局域地区气候的改变，污染物不易扩散，自净能力下降;无节制地使用化石能源，产生了大量的温室气体，等等。参见秦大河:《气候资源的开发、利用和保护》，载《求是》2005年第3期。

⑧ 这种观点从物权立法奉行“一物一权主义”、物权有“直接支配”和“保护绝对”两大属性出发，细致剖析了气候资源国有化将会出现的问题，具体分析参见侯佳儒:《气候资源国有化:法律上的“不可能任务”》，载《中国政法大学学报》2012年第6期。

⑨ 《排污费资金收缴使用管理办法》(2003年)第2条规定:“排污费资金纳人财政预算，作为环境保护专项资金管理，全部专项用于环境污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。”

⑩ 笔者已经从制度运行目标落空、制度实施逻辑错位、制度拓展引致质疑、制度后果功能异化等四个方面总结了我国当前自然资源国家所有权制度内在逻辑及运行绩效中出现的诸多问题，具体分析参见刘超:《自然资源国家所有权的制度省思与权能重构》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2014年第2期。

［1］刘超.“二元协商”模型对我国环境公众参与制度的启示与借鉴［J］.政法论丛，2013，2.

［2］王培莲.规范新能源建设还是气象部门扩权［N］.中国青年报，2012-06-27(5).

［3］张璐.气候资源国家所有之辨［J］.法学，2012，7.

［4］侯佳儒.气候资源国有化:法律上的“不可能任务”［J］.中国政法大学学报，2012，6.

［5］于文轩.设立气候资源所有权不利于可再生能源产业健康发展［J］.中国政法大学学报，2012，6.

［6］陈金钊.法律解释规则及其运用研究(中)——法律解释规则及其分类［J］.政法论丛，2013，4.

［7］刘超.自然资源国家所有权的制度省思与权能重构［J］.中国地质大学学报(社会科学版)，2014，2.

［8］［德］奥托·迈耶.德国行政法［M］.刘飞译.北京:商务印书馆，2002.

［9］尹田.民法思维之展开［M］.北京:北京大学出版社，2008.