浙江省土地整理中心 何佑勇 沈志勤

对统筹推进高标准基本田建设的思考

浙江省土地整理中心 何佑勇 沈志勤

开展农村土地整治，大规模建设旱涝保收高标准农田是当前我国重要的战略举措，对促进耕地数量、质量和生态全面管护，增强国家粮食安全保障能力，推进农业现代化与新农村建设具有重要意义。根据国务院批复的《全国土地整治规划（2011-2015年）》和《全国高标准农田建设总体规划》，到2015年和2020年，浙江省分别要建设1043万亩高标准基本农田和2004万亩高标准农田。高标准基本农田建设成为未来一段时间内国土资源管理工作的主要内容之一，如何统筹推进高标准基本农田建设是我们必须思考的重要问题。

一、全省高标准基本农田建设基本情况

目前，浙江省有多个部门在开展与高标准农田建设相关的工作，包括：国土部门开展的高标准基本农田建设工作，即通过农村土地整治，以增加耕地面积、优化土地利用结构、改善农民生产和生活条件、建设高标准基本农田为主要目标；农业综合开发办安排的土地治理项目，以中低产田改造和中型灌区节水配套改造为重点，建设旱涝保收、稳产高产农田；农业部门安排的粮食生产功能区建设、现代农业园区建设、标准农田质量提升工程等；水利部门安排的农田水利标准化建设等。为统筹推进高标准基本农田建设，省政府办公厅下发了《关于大力推进高标准基本农田建设的通知》（浙政办发〔2012〕136号）中明确提出，各地要全面落实耕地保护共同责任机制，建立“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门配合、群众参与、统筹规划、整合资金”的高标准基本农田建设工作机制。据统计，截至2013年，全省已建成高标准基本农田680万亩。

二、高标准基本农田建设过程中存在的问题

1.地方政府积极性不高

由于我省已开展过一轮土地整治，建成了1500万亩标准农田，再进行高标准基本农田建设基本上没有新增耕地产生，也没有指标回报和直接经济产出，而且项目区建成后要划入永久基本农田，实行严格的数量管控、质量管理和生态管护，地方政府，特别是经济发达的县市、乡镇，担心影响今后的建设与发展，积极性明显不高，对高标准基本农田建设工作不够重视。

2.建设资金分散，难以形成合力

在“以工促农、以城带乡”，支农惠农政策不断加强的宏观背景下，各类涉农资金快速增长，相关部门也都在参与高标准基本农田建设。但当前部门间的协作机制还不够健全，各部门项目之间常常脱节，经常出现同一块地，今年这个部门来整治一下，明年另外一个部门治理一下的情况；从国务院批复的《全国土地整治规划（2011-2015年）》《国家农业综合开发高标准农田建设规划》和《全国高标准农田建设总体规划》等三个涉及高标准农田建设的规划看，投资标准都在1500元左右，与我省高标准基本农田建设的实际投入有不小差距，投资标准偏低，而且各个部门投资分散，难以发挥综合效益；此外，各部门的项目工作内容和重点各不相同，建设标准也不统一，建成后不能完全满足国家标准《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2014）的相关要求。2013年，省财政厅、省农业厅和省国土资源厅虽已联合下发了《关于协同推进粮食生产功能区和高标准基本农田建设的意见》（浙农专发〔2013〕55号），提出从规划衔接、项目安排、资金统筹、协同实施、信息共享等方面进行合作共建，但从目前情况看，大部分地方仍只停留在对建设成果相互“认定”的层面上。

3.相关规划衔接不够

按照省委、省政府相关部署，我省相关部门的农田建设项目大多围绕粮食生产功能区建设开展，而由于粮食生产功能区建设规划与新一轮土地利用总体规划的编制存在时间差，部分粮食生产功能区位于新一轮规划的允许建设区或有条件建设区，导致部分项目不符合土地利用总体规划。此外，由于舟山群岛新区、产业集聚区等国家和省战略区域规划实施，以及正在开展的土地利用总体规划中期评估修改等工作，部分高标准基本农田区块建成后不久即要求调整。

4.政策处理、权属调整难度大

土地平整是高标准基本农田建设的一个重要内容，进行土地平整就不可避免地会对田块及相应的耕地承包经营权进行调整。但耕地承包经营权的调整涉及农民的基本土地权益，十分敏感和复杂，工作难度很大，这也成为部分地区高标准基本农田建设难以顺利推进的最大障碍。为完成上级下达的建设任务，相当大一部分项目没有进行土地平整，只是对田间道路和沟渠进行了维修，没有对耕地耕种条件进行实质性提升。有些地方新修田间道路、沟渠占用农田的，政策处理难度也十分大，有的按照征地补偿标准进行补偿也难以通过，不得不放弃最优化的设计，大大降低了高标准基本农田建设效果。

三、统筹推进高标准基本农田建设的措施及建议

1.出台激励政策，提高地方政府积极性

一是要明确奖惩政策，如对高标准基本农田建设任务完成的好的地方给予指标奖励，对工作推进慢、建设任务没有完成的地方核减指标。二是要明确高标准基本农田保护措施和调整、补划的条件、程序，以打消各地对高标准基本农田建设会对其发展建设产生负面影响的顾虑。三是要积极争取以“补改结合”方式落实耕地占补平衡政策，推动高标准基本农田建设，允许通过高标准基本农田建设新增的水田用于建设项目占用水田补充，调动地方政府积极性和主动性。

2.从县级层面整合涉农资金，集中投向高标准基本农田建设项目区

根据《全国高标准农田建设总体规划》，高标准农田建设包括田块整治、土壤地力、灌排设施、田间道路、输配电设施、农田生态防护等内容，受投资规模和工作职责限制，任何部门单独开展高标准农田建设的局限性都较大。同时，受限于当前的财政体制，中央和省级层面整合涉农资金难度很大，而不管哪个部门或哪个层级的涉农资金最终都要由县级财政进行落实，因此建议从县级层面整合涉农资金，构建政府主导、国土搭台、相关部门集中投入的高标准基本农田建设体系。以县级人民政府为主导，聚合有关部门专项资金，集中投入开展高标准农田建设；国土部门搭台，根据土地利用状况、地形地貌、地质和农用地等级等情况，负责高标准农田建设空间规划；部门联动，国土、农发办、农业、水利、林业等部门协同开展田、水、路、林、电、技、管等建设内容，遵循“资金性质不变、管理渠道不变、归口申报、各司其职”的原则，聚合各部门管理的项目资金，形成合力，真正落实高标准农田建设共同推进责任机制。

3.进一步做好与土地利用总体规划的衔接

一是建议结合土地利用总体规划修改、永久基本农田划定工作，全面核查已建成高标准农田地块，特别是农业、水利等相关部门的建设项目，调整或剔除位于规划建设区内的高标准农田。二是建议加强各相关部门间的沟通协调，确保其组织开展的高标准农田建设项目符合新一轮土地利用总体规划，特别是要结合最近发改部门开展的高标准农田建设规划编制工作，将各部门的高标准农田建设任务和项目落实到地块，真正做到“划得准、调得开、建得好、保得住”。

4.大力推进土地流转，提升建设成效

耕地规模经营不仅是高标准基本农田建设的具体表现，也是农业现代化建设的客观需求，各地应以高标准基本农田建设为契机，推进农业现代化建设。在开展高标准农田建设时，应在不改变耕地用途的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导和鼓励项目区农户以转包、出租、互换、转让、股份合作、托管等形式流转土地承包经营权，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展集约化农业。在此基础上，高标准农田建设才能够真正做到降低田坎系数和田块破碎化程度，建设集中连片的格网条田，进而保障农业规模化作业和经营。此外，通过土地流转，既可以实现“大户”管护，提升管护成效，又便于引导农民多种粮，解决基本农田和粮食生产功能区“非粮化”的问题，从而确保建成的高标准基本农田能发挥长期效益。