绍兴市国土资源局 许 虹

农村土地使用制度改革与提高土地利用率

绍兴市国土资源局 许 虹

一、农村土地使用制度改革的历史

自新中国成立以后，我国农村土地使用制度曾经经历了三次大变革。

第一次是土地改革，把封建土地所有的土地制度改造为农民私有的土地制度。1950年6月30日，中央人民政府根据全国解放后的新情况，颁布了《中华人民共和国土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者，土地使用权不能在土地使用者之间流转。

第二次是农业合作化，将农民私有的土地制度改造为集体所有统一经营的土地制度。改革的结果使农民失去了土地的所有权和使用权，在集体所有的土地上自耕自作，排除了土地的商品化功能，抑制了农民潜在的生产积极性和生产能力的发挥和释放，导致了农业生产的衰退。

第三次是改革开放以来实行土地家庭联产承包责任制。1979年中共召开十一届三中全会，确定以经济建设为中心，实行改革开放。改革首先在农村推开，实行家庭联产承包责任制，其核心内容就是改革农村土地使用制度。中国农村土地属于集体所有，过去由集体统一经营。改革以后，逐步按人口或劳力承包到个人，以家庭为单位分散经营，同时保留某些环节的集体统一经营。80年代中后期，中共中央明确提出，土地承包关系15年不变。90年代中后期，又提出30年不变，并于2003年在法律上加以确定。2008年，中共中央十七届三中全会进一步明确，土地承包关系长久不变。

80年代到90年代中期，农民承包土地要向国家交农业税，向集体经济组织交一定的费用。90年代中后期，为了防止基层乱收费增加农民负担，政府决定将农民上交集体的费用纳入农业税，税外不再收取任何费用。2005年前后，政府又根据党中央的决定，取消了农业税。这样，中国农民务农种地，不再有任何负担，相反，国家还给农民种种生产性补贴。

这一次土地使用制度的改革，把土地的使用权和所有权分离，在使用权上，变过去无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使其真正按照其商品的属性进入市场。打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。

二、农村土地使用面临的问题

农村土地使用制度的改革，特别是家庭联产承包责任制的推行，使农民的利益与生产成果紧密联系，极大地调动了广大农民的积极性，农业生产迅速发展，农民收入增加较快。但是随着经济体制改革的深入，现有的农村土地使用制度开始出现一些问题，在一定范围和一定程度上成为大规模开发建设的重要制约因素。

根据近几年来各地开发和项目建设的具体实践和农村非农产业发展中遇到的新疑点、新问题，从宏观上看，不少根源于现有土地管理和制度上的矛盾，大致有以下几个比较突出的方面。

（一）集体土地使用存在的问题

1.对集体产权的规定制约其流转

我国实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式，土地所有权可分为国家所有和集体所有，但在制度上二者却享受不同的待遇。国有建设用地使用权的流转按照规定不受限制，而集体建设用地使用权的流转却受严格限制。同时，国家可以通过征收的方式，将集体土地强制征为国有，但补偿标准很低。政府低价征地高价出让，集体土地所有者却几乎不能参与土地增值收益分配。这种征地权的滥用，让产权主体利益和感情都受到了较大的伤害。

2.宅基地管理不规范

由于长期以来宅基地无偿使用，使集体土地的所有权，特别是宅基地的所有权没有体现出来，加之宅基地私有观念的影响，致使农民建房用地失控，私自建房、盖大房、圈大院的现象司空见惯，最终导致农民大量违法用地。

3.乡镇企业违法用地和浪费土地

在浪费用地方面，乡、村办企业在土地利用上，大多忽视节约用地，而且用地数量大，土地利用率低。在违法用地方面，有的企业在用地上存在少批多占，不批也占的现象；乡、村非法转让、出租、抵押集体土地使用权的现象也屡见不鲜，使土地资产大量流失。

4.严重存在土地隐形市场

以房屋买卖交易为名，变相买卖集体土地使用权，在农村特别是在城市近郊区普遍存在。这是因为在农村购买房屋，既便宜又宽敞，比在城市买房合算。

（二）产权不明，法制缺陷

我国2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第29次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包方享有下列权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的赔偿；法律法规规定的其他权利。从法律的规定来看，我国土地承包经营权具有产权结构的使用权、收入享受权和自由转让权三个重要权能。但是在现实的土地流转过程中，相对于完整的产权而言，承包者只拥有土地的部分产权，即承包经营权，但这部分产权是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据，这就导致土地不能像普通商品一样在市场流动。

（三）家庭联产承包责任制不适应市场经济

改革开放之初实行农村土地承包经营制，解放了生产力，从根本上调动了农民的积极性，解决了广大农民的温饱问题。改革开放以后，中国的农业完全市场化了，面对市场需求和价格的变化，分散的小生产者没有能力逆向操作。由于各种自然因素，如阳光、土壤、雨量等直接进入农业系统的物质和能量循环过程，成为影响农业投入产出关系的决定因素，这就使得农业生产的风险高于其他产业。小规模经营的农民对农业风险往往无能为力。同时，农产品需求弹性小，供给弹性相对大，从而陷入经济学上的“蛛网模型”。波动的农产品价格使农业的收益具有极大的不确定性，从而形成农业的市场风险。

随着农业机械化程度的提高，农村生产力的发展，越来越多的“能人”、公司和城市居民想投资农业，要求实行规模化经营，发展现代农业。同时，随着城镇化进程的不断加快，农村大量剩余劳动力转移到城市，也呼唤规模经营，使农民真正从土地上脱离出来，走上富裕之路。现行的一家一户、分散承包经营和土地零散切块的小生产形式，已经不能适应现代农业等社会化大生产方式的要求，阻碍了农村生产力的发展。

（四）农村社会保障体系不完善

尽管近些年中国的城市建设突飞猛进，吸引了大量农民进城务工，但其中绝大多数农民仍然不能享受市民待遇，难以融入市民社会。在中国的城市里，这些特殊身份的工人，被称为“农民工”，从事的是二、三产业，身份却依然是农民。由于不能落户城市，他们对农村的承包地即便不耕种，也不敢轻易放弃。由于担心给别人种了以后收不回来，他们宁愿不收租金交给亲戚朋友使用甚至抛荒，也不愿意与种田户签订长期转包合同，更不愿意让土地进入市场流转。因为农村缺乏城市中的失业保障和养老保险等社保措施。农民一旦离开土地将失去他们一切的生活保障。而由于对未来预期的不确定，承包方在基础设施建设、培肥土壤等方面不敢投入过多资金，难以形成规模化经济。

社会保障制度的不完善在很大程度上成为制约农业和农村经济发展、制约农民收入增加的重要因素。

三、提高农村土地利用率的对策

目前，中国农村土地利用呈现出“利用率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特点。造成这种土地利用率较低的现象既有技术方面的因素，更有深层次的制度原因。提高农村土地利用率可以从以下几个方面入手：

（一）规范土地产权，完善法律法规

完整的产权将具有较高的经济效益，合理界定和安排农用土地产权，重点是明确农民的土地所有权主体地位，使农村土地的占有、使用、收益、处置权都逐步做到有法可依。同时进一步明确征地目的，完善征地补偿办法，确立合理的补偿标准。缩小征地范围，严格区分公共目的征用和其他目的征用，并根据不同目的执行不同的土地征用补偿办法。继续完善土地使用权权能结构，强化土地承包经营权长期化与遏止承包土地频繁调整的法制建设。建立并强化对土地闲置的惩罚力度。

（二）改善土地分配制度

在现行的土地所有制下，集体土地分配时往往是在全体成员间均等分割，从而使每个农户拥有的地块极其零碎、分散，造成农民对土地的投资不经济。土地分配在包括劳动力和非劳动力的所有在册人口平均分配，不仅加大了土地的分散程度，还有可能使某部分的农民拥有超过其承载能力的土地而造成土地抛荒。

（三）建立良好的土地流转制度

当前，尚未建立规范的土地流转机制，农户的土地转让在具体的期限和合同方面很不规范。农地流转双方大多是用君子协议的方式确立流转关系，书面协议只是少数，即使是书面协议，条款不规范、不齐全、不具体的情况也很普遍。这种状况极易引发纠纷，而且一旦发生纠纷往往难于处理，给农村社会稳定埋下了隐患。加上流转期限较短，且不稳定，大多数转包都可随时终止。土地流转管理部门没有充分履行职能并根据《土地管理法》和农经管理部门的职能设置，属于村社集体经济组织所有的农用地，理应有农业部门的农经管理部门负责管理。但现实是，作为集体经济组织财产的重要组成部分的土地，在进行流转时，既不向农经管理部门申报审批，也不向土地承包合同管理部门登记备案。其结果是土地流转的资金收入管理不规范，流转后土地用途有失控之势，流转土地面积无法统计，尤其是农户自行流转的那部分。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益，流转必须规范操作。

（四）建立农业风险防范机制

综合运用各种手段对农业风险源进行有效管理，以减少农业生产波动，建立政府、市场、企业、农户、组织体等多元化复合结构的风险防范机制。政府应提供统一的农业风险防范管理的法律框架，形成统一制度，颁布农业风险法等相关法规；实行价格保护制度，保障农产品价格，增加农民收益；提供信息服务，减少信息匮乏引起的农业风险。实行农业组织化经营，使得农户的市场风险、技术风险、借贷风险等转嫁给了农业龙头企业，农户和农业企业在契约组织关系中互动，获得双赢。发展农产品期货市场，转嫁农产品流通中现货交易带来的价格波动大、市场风险无法排解等缺点。

（五）完善农村社会保障制度

建立最低生活保障、养老保险、合作医疗等多层次的农村社会保障体系，弱化农民对土地的依赖。在其出让土地经营收益权的同时，辅之以强制性的社会保障措施，将经营收益权转让所带来的收益部分用作基本生活保障费，使被转移的农户在出让土地经营收益权的过程中，实现由土地保障形式向社会保障形式的过渡。只有为土地转出者解决后顾之忧，才能真正让农民放心，为土地集中彻底扫除制度障碍。

（六）实现集约化管理和规模化经营

集约化管理和规模化经营是未来农业发展方向。党的十七届三中全会提出，在不改变土地集体所有性质，不改变土地用途，不损害农民土地承包权益的前提下，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。把一家一户分散的土地集中到合作社，形成规模经营。而集中连片的土地，不仅便于调整作物结构，提高作物布局的科学化水平，而且有利于社会化分工，提高经营科技含量和全程机械化水平。实现了规模经营，推行了机械化作业，只要没有大的灾害，经济效益就能保证相对稳定。土地规模化经营不断加速，在提高土地利用率的同时，提高了产能，降低了生产成本，有效增加了农民收入。这样才能促使农村劳动力真正从土地上解放出来，从事其他产业，从而拉动其他产业的发展。

四、结语

“三农”问题一直是众人关注的焦点，如何加快农村经济发展，如何增加农民收入，如何提高农业效益，如何提高农村土地利用率等一系列问题亟待解决。农民问题是中国一切问题的总根源，而土地问题又是农村问题的关键所在。土地作为农业生产的一种最基本要素和稀缺资源，只有同劳动力、资金、技术等生产要素一样遵循效益原则进行流动，才能实现要素间的优化组合，实现土地的高效益利用。农村土地使用制度的改革及其相关问题的解决促使农村劳动力真正从土地上解放出来，使土地流转更为通畅，集约化管理和规模化经营成为可能。集约化管理、规模化作业有利于新技术的推广、大型机械化操作的实施，有效提高土地利用率，大幅增加农民收入，提高农业效益。