云和县国土资源局 柳成东

全面放权 阵地前移 转换角色 提高
——云和县破解农民建房审批难纪实

云和县国土资源局 柳成东

浙江省云和县白龙山街道三门村村民陈章富从街道办事处干部手中接过了占地140平方米（拆旧建新）建房审批手续。从村委会上报交到街道办事处，仅用了7个工作日，就办完了审批手续。成为新政出台后，全县第一个拿到批文的农民。

所谓的新政，是指4月8日颁布实施的《云和县农村村民建房审批管理试行办法》。云和县2006年，出台过《农村村民建房审批管理试行办法》，时隔八年，再次推出新政，意义何在？今昔之比，又有哪些进步？

一、“老办法”不解农民建房审批难

在今年开展的“无违建县”创建活动中，云和全县共处理了1869户违法建筑，违法面积43万平方米。这些违法建筑基本上是过去8年时间里形成的“井喷”。形成农民违建“井喷”现象的成因很多，但最大的问题是审批难。2006年，云和县出台了《农村村民建房审批管理试行办法》，这个文件对引导农民节约集约用地起到很好的作用。但是，不能从根本上解决农民建房审批难题。我们通过调研发现，过去农民建房审批难主要来自这几个方面：

1.规划障碍。近10年，云和县城市总体规划、村镇总体规划、土地利用总体规划等形成前所未有的大交汇、大碰撞。1998年开展的土地利用规划编制没有做村庄建设规划，在土地利用规划调整时并没有预留村庄建设用地。后来编制的村镇规划，却把农村居住点用地部分规划在基本农田保护范围内，农民建房用地落实等于是“画饼充饥”。

2.土地调剂障碍。根据《农村土地承包法》《土地管理法》的规定，土地承包30年不变。1998年以来，云和县大部分行政村陆续落实了第二轮土地延包责任制，无论是规划建设用地，还是待置换用地，都已发包到各农户手中。如果住房困难户承包的土地不是建设留用地和待置换用地，没有建房需求的村民又承包了规划的建设留用地和待置换用地，调换和调剂非常困难。

3.老房拆建障碍。虽然法律和政策规定，农村一户只能拥有一处宅基地使用权，农村宅基地所有权是村民委员会或者村集体经济组织，必须实行拆旧建新，拆旧后宅基地交还村民委员会或集体经济组织。建房用地事关农民个人利益，并非农民本身能够解决，就连村级组织乃至乡级政府也难以解决。许多旧房是多户居住的联体建筑，各户情况不同，“你要拆，我要住”，拆屋还基难以真正落实。虽然说农村土地为集体所有，但实际上使用权呈现“固化”状态，尤其是在涉及到一些较大利益的调剂时更难。

4.办理审批障碍。办理建房手续，村要证明，乡要盖章，土地要办审批，规划要办两证，程序多，手续烦。摸得着门的，登记排队慢慢来，找不到人的，开会出差再等等。老百姓往往被搞得晕头转向。一件手续办下来，“跑村跑镇跑部门，找门找路找熟人”，走了不少辛苦路，花了许多冤枉钱，农民折腾不起。

二、全面放权简化程序

在今年颁布实施的《云和县农村村民建房审批管理试行办法》较以往相比，全面放权，简化程序，归纳起来有八大亮点：

1.全面放权。将村民建房用地审批权限全面下放，审批权乡镇（街道）说了算。一方面为彻底解决农民建房和相配套的问题明确了责任主体。另一方面农民建房诉求与审批权的距离缩短，更便于执行与监督。根据职责分工，乡镇(街道)承担起了建立健全审批制度、做好各项规划衔接、落实耕地保护责任、开展土地执法监察等多项职责；国土局主要负责对乡镇(街道)的村民建房用地管理进行监督、检查和指导，并定期组织开展业务培训，涉及使用农用地的办理农用地转为建设用地报批手续等工作。

2.分区控制。对农村村民建房实行分区控制管理。具体分为：禁止建设区、限制建设区、有条件建设区。禁止建设区（县城核心区4.1平方公里）禁止新建、拆建、扩建、改建住房，县政府通过建造农民公寓进行安置引导。限制建设区、有条件建设区通过村、镇建设规划引导建房，建房户可单独申请建造，也可以联建公寓式住宅。

3.简化程序。围绕审批权限下放，将审批程序进行整合，变分头踏勘调查为由乡镇（街道）牵头并联有关站（所）现场联合踏勘调查。变原分头公示为乡镇（街道）牵头并联有关站（所）现场踏勘调查后联合公示。变原串联审批为并联审批，村民向村民委员会提出申请，符合条件的上报村镇建设办，村镇建设办召集住村干部、有关站（所）及相关部门现场踏勘，符合条件的经公示后，有关站所办理有关文书，村镇建设办组件报乡镇（街道）审批，减少部门审批环节三个（住建局审核、国土局审核、报县政府审批），部门内部审批环节六个，审批时限缩短三分之二以上，切实提高审批效率，解决审批程序烦琐问题。同时，从程序中进一步明确各有关单位的工作职责以及办理时限。

4.引导节约。对村庄布点规划中予以撤并的村庄，除住房困难户、危房户和受灾户外，不予审批建房。引导村民节约和合理利用土地，鼓励农村村民联建公寓式住宅，联建公寓式住宅的每户建筑面积不得超过160平方米。鼓励原房拆建、使用村内原有建设用地，尽量少占或不占用耕地建房，属原房用地范围内拆建的，建房用地标准不受户籍人口限制，最高不得超过原房合法占地面积，且不得高于140平方米。在坚持农村宅基地“一户一宅”原则的前提下，允许村民将原合法的住宅调剂给本村符合建房条件的其他村民，依法将原宅基地土地使用权、房屋所有权变更登记给受调剂户，调剂双方应当不存在违法建房行为未处理结案的情形。

5.流转试点。在加强农村住房审批服务管理的同时，开展了农村宅基地使用权流转试点工作，县委县政府研究出台了《关于开展农村宅基地使用权流转试点的实施方案》，在符合“一户一宅”法律规定的前提下，允许本县农村村民在县域范围内跨村进行农村宅基地使用权流转，允许由村民委员会统一有偿收回农村空闲宅基地通过公开挂牌竞标方式有偿流转，进一步激发农村土地资产效益，增加农民财产性收入，为农村发展和农民增收注入新的活力。

6.操作灵活。当农民建房选址与“两规”发生矛盾时，我们建立起农民建房备案制度予以解决。换句话说，云和农民建房备案制度就是用来解决农民建房选址落地难这一问题。

7.面积提高。无论在有条件建设区还是在限制建设区范围内符合建房条件的农户，农户建房占地面积标准均有所提高。现在限制建设区范围内小户1-3人，建房占地面积60平方米；中户4-5人，建房占地面积90平方米；大户6人以上（含6人），建房占地面积120平方米。新标准使房屋户型更合理、实用。

8.减轻负担。云和县以往农民建房需缴纳每平方米8元的图纸设计费。现在，《办法》规定建设规划主管部门应当组织编制农村住房建设通用设计图集，免费提供村民参考。这样一来，每户已批建房的村民至少可以节省3000元的支出。

三、转换角色，提高效率

新政推出后，云和县国土资源局随即对相关岗位进行了调整。

1.实行阵地前移。审批权下放后，必须将工作重心转移到基层。精简局机关人员28名，分别充实到7个基层国土资源管理所工作。

2.尽快做好衔接。按新审批办法有关程序科学地制定各项表册。并且在表格的设置上更加人性化，详细备注了申请人需提供的各类资料，避免了申请人来回重复跑。

3.提速办事效率。全局上下从政策层面到实际操作措施，环环相扣，上下联动为农村村民建房审批提速，创造了“云和速度”。今年第一批农民建房勘测定界，仅用5天完成3个街道、3乡镇33个农民建房地块的勘测定界成果编制工作。

4.进行人员培训。为了使有关人员尽快掌握新的审批办法，对各乡镇、街道分管领导进行新的审批办法知识培训；在本系统内对干部职工进行业务培训；到乡镇、街道为村镇建设办工作人员和村民委员会主任及村会计进行法律知识和新的审批办法知识培训。

农民建房新政实施，这给乡镇街道增加了压力，现在权力大了，责任也大了。白龙山街道立即着手加强培训，吃透政策，尽快进入角色。同时，针对各村的实际，将农民建房的需求进行必要的摸底。在此基础上，整合资源，建立村级农民建房新区，为农民建房最后落地解决后顾之忧。目前，白龙山街道办事处已在程宅村和河上村建立了两处农民建房新区，面积近30亩，可安置500多户农民建房。据不完全统计，新政实施不到短短一个月时间，云和各乡镇（街道）就收到上报来的农民建房申请表100多份。

为了保障云和县农村村民建房及时落地，县政府办公室根据《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》，在7月4日下发了《云和县农村村民建房农用地转用实施细则》。同时，县政府将不定期开展执法检查，以防国家工作人员在建房申请、审查、审核和审批过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊。