浙江省国土资源厅土地利用管理处 姜建明

新常态下土地利用管理工作的几点思考

浙江省国土资源厅土地利用管理处 姜建明

一、学习总书记关于经济工作的重要论述的几点认识

党的十八以来，习近平总书记关于经济工作作了一系列重要论述，主要有以下五个方面：

1.关于把握大势

从国内经济大势来说，以习近平为总书记的党中央对经济形势做出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的重要判断，这样的大势和环境中，以改革开放、创新驱动，加快推进经济结构战略性调，将中国经济放入到全球化、区域一体化中统筹谋划，是必然的选择。

2.关于底线思维

一是要稳扎稳打、步步为营、促进经济社会大局稳定；二是要积极推动改革，勇于突破创新，以改革促发展、促转方式调结构、促民生改善；三是要统筹协调稳增长、控通胀、防风险、调结构、促改革。

3.关于质量效益

首先，要把握好科学发展这个主题，坚持可持续发展。其次，把握好经济结构战略性调整和转变经济发展方式。大力推进经济结构调整和经济发展方式转变，要处理好加快改革创新与稳中求进的关系、经济发展与生态环境保护的关系、城乡统筹协调发展的关系。

4.关于保持定力

保持调控定力，应注重三个方面：一是找准预期发展目标与政策调控之间的平衡点；二是保持政策的连续性、稳定性，提高针对性、协调性；三是把握好政策调控的方向、力度、节奏。

5.关于深化改革开放

一方面是以改革进一步破除各方面体制机制弊端，为经济发展增添更大推动力。另一方面是顺应经济全球化和区域经济一体化的大势，更加积极地实施主动的开放战略，全面提升开放型经济水平。

二、新常态下土地利用管理工作的几点思考

总书记指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。”这一重要论述，表明中央对当前中国经济增长阶段变化规律的认识更加深刻。“新常态”下的宏观政策将对经济转型升级产生决定性的重大影响。也必将对国土资源管理工作产生深远的影响。新常态下，抓好土地利用管理工作，应从“三力”着手，推进土地利用结构调整、土地利用方式转变。

1.改革创新增“动力”

十八届三中全会以来“改革”又一次成为热门词，中央十分强调，老百姓满心期盼，媒体高度关注。总书记明确提出“今年是党的十八届三中全会提出全面深化改革的元年，要真枪真刀推进改革，为今后几年改革开好头。”李克强总理多次强调“改革是最大的红利”。

改革目的是为了破除各方面体制机制弊端。对于土地利用管理而言，从上世纪90年代以来，土地供应经历了从无偿到有偿，从有偿到公开招拍挂的多次制度变迁，管理重心经历了从“重审批”到“重监管”的转变。这些制度变迁为土地资源有效配置、为城市化建设、为提高土地利用效率作出了重大贡献。但也暴露出不少弊端，如个别地方政府利用政府掌握土地资源配置的权利，对土地过度开发、粗放利用，对土地的依存度过高；受招商引资等因素影响，工业用地出让价格不能真正反映市场的需求和价格规律，与住宅价格之间存在不合理比价；土地的资产、资本属性突显，导致一些企业借项目圈地、囤地、闲置浪费土地的问题等等。土地利用管理制度的改革势在必行，应着力破解这些问题，保障土地资源在经济社会发展中的高效配置、高效利用。

深化改革，解决土地利用管理制度面临的问题，笔者认为当前的首要任务是要正确处理政府管理与市场作用之间的关系，保障土地市场的公开、公平、公正、透明，充分发挥好市场在土地资源配置的决定性作用。当前，有几个方面是可以有所作为的：第一，深化土地要素市场化配置改革。这方面海宁市已作了很好的探索和尝试，特别是“亩产综合效益评价制度”可在全省推广，建立起亩产效益与土地资源配置相挂钩的差别化土地供应政策条件已基本成熟。我们考虑明年是否可以在全省部署开展工业用地效益大调查，为全省深化土地要素市场化配置改革打基础。在工业用地方面，着力推行定产业招标拍卖挂牌、土地出让分阶段管理、弹性出让年期制度、先租赁后出让等等措施，提高土地配置的效率和效益。第二，探索建立统一的土地市场交易平台。建设统一的土地市场交易平台，是规范市场的需要，也是加强监管的需要。已到可以下决心建立全省统一的土地市场交易和监管平台的时候了，通过建立全省统一平台、统一规则、统一信息发布、统一技术服务、统一监管达到土地市场交易规范透明有序。那么，要实现这一目标可有多种路径选择：一种是自主研发建设。这种模式有可以自主掌控平台系统、信息相对安全，但需要投入大量资金及庞大的技术支撑队伍。另一种是与成熟电子商务企业合作建设。这种模式有电商专业团队技术力量和强大网络支撑，开发建设的时间快、平台开发建设费用省等优点。缺点是不利于培养自己的专业技术人员，对合作方的依存度大，还有信息安全方面的不利因素。这些路径均需要作进一步的论证，再拍板定案。第三，构建城乡统一的建设用地市场。按照试点先行的原则，在国家统一的部署下探索前行。

2.稳定市场有“定力”

维护土地市场平衡健康发展，是土地利用管理的一项重要任务。当前，在经济增速放缓、企业投资乏力的大形势下，做好稳定土地市场的工作，要有定力。我们可以从贯彻落实中央对经济、对发展的科学判断中，寻找方向，保持定力。

中央政治局针对新常态下的中国经济，提出“发展必须是遵循经济规律的科学发展”。落实到我们的工作中，就要让土地市场管理成为“遵循市场规律的科学管理”。首先，要清醒地认识市场规律，正确对待市场的涨跌起伏。如房地产用地市场，从2003年开始市场调控至今，已经经过了几轮的上下波动。这些波动，有经济危机诱发的原因，有市场供需变化自动调节的原因，也有政府政策调控的结果。需要加强对市场变化情况的客观研判，分析变化的原因、带来的影响、以及发展的趋势，在知晓市场冷暖，摸透市场脾气的前提下，冷静面对，有针对性地分类施策。其次，要让政府调控“看得见的手”适应市场变化，不能一味地市场一下滑就救市，市场一上涨就遏制。应在顺应市场规律的前提下，注重调控管理政策的延续性，避免出现忽左忽右、忽上忽下的过山车式管理，维护市场的健康平稳发展。第三，要激发市场内生动力，允许市场在资源配置中发挥决定性作用，相信市场的自律、自动调节功能，在做好政策调控的同时，避免过多地干预市场。

就当前而言，在稳定房地产用地市场方面，有几个方面工作是可做的。第一，借市场转向之机，梳理调整不符合市场规律的调控政策。前些年，在遏制房地产价格过快上涨的过程中，为防止房地产用地竞买地价过高，误导市场预期，出台了一些有违市场规律的调控政策，如70、90政策，高端商品住宅小区配建保障性安居工程等等。当前的市场形势给调整这些政策提供了良好的时机，我们应顺势而为，允许进行调整。第二，查清商品房库存，合理调整土地供应的力度、节奏和价格。房地产市场是区域市场，一线、二线、三线城市的情况各有不同。应加强分类指导，指导各地根据当地市场供求，因地制宜做好房地产用地供应。对于商品房库存量大的城市，如杭州、宁波、温州等地，要在查清库存量的情况下，统筹考虑城市化建设进程、人口集聚速度等因素，适当降低房地产用地出让价格，控制房地产用地出让节奏，以减少房地产市场的去库存化压力。第三，加大土地储备，提高推向市场的房地产用地的“质量”。经济下行的过程，也是政府收储土地的好时机。调研中我们发现杭州市国土资源局已经意识到这一点，采取了二项措施，优化土地出让条件。一是加大做地力度，二是加大周边配套设施，如学校、医院等的建设，从“净地供应”向“优地供应”转变，提高开发建设的吸引力。这些做法有利于市场平衡和稳定，值得推广。

3.盘活存量释“潜力”

站在土地利用管理的角度，盘活存量建设用地，挖掘现有建设用地的利用潜力，是一项长期而艰巨的任务，是永恒的主题。通过近几年来的努力，浙江省已初步建立起一整套盘活存量建设用地的标准体系、政策体系、考核评价体系以及多形式的有效载体，成效初显，潜力很大。当前不论是“空间换地”、城镇低效用地再开发，还是拆改土地利用工作，最重要的是要有踏石留印，抓铁有痕的决心与狠劲抓好落实。一是抓政策落地；二是抓合力形成；三是抓典型引路；四是抓考核跟进。