徐行，朱红星

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

试论陈云的执政党监督思想及其当代启示

徐行，朱红星

（南开大学周恩来政府管理学院，天津300071）

作为中国共产党第一代和第二代中央领导集体的重要成员，陈云在长期的政治实践中对加强执政党监督提出了一系列重要的主张和建议。陈云阐明了对执政党进行民主监督的重要性，强调了必须建立健全党内监察机构，并重视发挥党外监督与党内监督的合力作用。他不但为加强党的民主监督制度建设奠定了思想基础，而且初步设计了党内监察机构恢复重建和正常运转的操作程序。在当前全面深化改革的背景下，陈云的执政党监督思想对于如何推进执政党监督机制的完善具有重要的指导和启迪意义。

陈云；执政党建设；党内监督；民主监督

作为中国共产党第一代和第二代中央领导集体的重要成员之一，陈云在领导中国社会主义建设和改革开放的长期实践中，对党的制度建设特别是监督机制建设做了深邃思考和重要贡献。改革开放初期他担任中纪委首任书记并亲自领导了中纪委的恢复重建工作。他深刻认识到党的民主监督建设对于保持党的生命力、保证党的优良作风和巩固党的执政地位具有极端的重要性。陈云提出的关于改进和加强执政党监督的思想对于我们当前开展党风廉政教育、推进党的领导体制改革特别是党内监督机制的完善与改进具有重要的现实指导作用和深刻启迪意义。

一、陈云阐明对执政党进行监督的必要性

1949年后，共产党成为执政党，陈云深刻认识到“党在全国执政以后，从中央到基层政权，从企业事业单位到生产队的领导权，都掌握在党员手里了，党员可以利用手中掌握的各种权力为自己谋取私利”。地位和环境的变化使得党员掌握了可以用于寻租腐败的政治、经济资源。因而，加强对执政党的民主监督对于保持党的纯洁性，巩固党的执政地位具有重大意义。改革开放以来，原来的高度封闭的政治社会结构和体制日趋开放化和多元化，社会变化和人们思想的复杂性不断增强。既有的体制和法律法规短期内无法应对新的情况和问题。上世纪80年代初期，部分党员干部贪污腐化、以权谋私，甚至进行经济犯罪活动，在党内外一度造成了恶劣影响，严重败坏了党的风气。针对这种情况，在1980年11月召开的中纪委会议上，陈云从战略高度提出“执政党的党风问题是有关党的生死存亡问题。因此，党风问题必须抓紧搞，永远搞。”[1]（P273）在中共十二届二中全会上，陈云同志对党风廉政建设、对执政党监督问题又作了新的思考。他看到了党执政后面临的危险，谆谆告诫全党：“对于利用职权谋私利的人，如果不给以严厉的打击，对这股歪风如果不加制止，或制止不力，就会败坏党的风气，使党丧失民心”。[1]（P331-P332）

在长期领导党的组织工作和纪检工作中，陈云更进一步地认识到：“只靠马列主义的教育，还不能保证我们党内不出野心人物”。[2]（P232）相较于思想教育，党的自我监督和民主监督、党的制度和纪律对于保证党的先进性和凝聚力起着更重要的作用。他明确指出：纪律是我们的重要武器。维护党的统一，不靠刀枪，要靠纪律。“我们要严守党的制度和党规党法，发扬党的优良作风，那党就有保证了。”[2]（P233）在陈云同志的亲自领导下，当我们国家进入改革开放新时期时，作为改革大业领导核心的中国共产党不仅仅及时恢复健全了各级纪律检查机构，而且注意做好相应的制度建设以规范党内政治生活，并及时制定和出台了加强民主监督的各项规章制度以满足新形势和新任务的需要。

二、陈云强调必须建立健全党内监察机构

党的十一届三中全会后，为了加强党的民主监督和党的民主化建设，党的纪律检查机关开始恢复。十一届三中全会选举产生了以陈云为书记的中共中央纪律检查委员会。在陈云担任中纪委书记9年的时间内，他对纪检机构的中心工作内容、机构设立和队伍建设等做出了不懈探索。

首先，陈云领导恢复重建了党内最高监督机构，并确立了监督的主体和任务。

中共十一届三中全会后，陈云重新走上党中央的重要领导岗位，当时他负责的主要工作就是恢复和重建党内最高监督机构——中共中央纪律检查委员会。1979年1月，陈云主持召开了新成立的中纪委的第一次全体会议。他在会上明确指出：“党的中央纪律检查委员会的基本任务，就是要维护党规党法，整顿党风。”[1]（P240）会议讨论并拟定了《关于党内政治生活的若干准则（草案）》和《中共中央纪律检查委员会第一次全体会议报告》。陈云认为“纪律检查委员会的工作会有困难，但是经过统一认识，是可以解决的。”[1]（P174）他要求“纪检工作应该研究新情况，适应新情况。党性原则和党的纪律不存在“松绑”的问题。没有好的党风，改革是搞不好的。”[1]（P175）迈入改革新时期后，新成立的中纪委第一次会议的召开，标志着从中央层面恢复建立了党内最高的自我监督机构，为加强执政党的监督、党的纪律的执行确立了组织保障和工作准则。

1980年1月，陈云主持召开了中共中央纪律检查委员会第二次全体会议，会议确定：“今后纪律检查工作将进一步围绕四化建设搞好党风、严肃党纪，同当前实际工作和现实生活中的不正之风进行斗争。要把党的纪律检查工作的重点，由根据党的三中全会方针处理历史遗留问题和重建党规党法，进一步转移到保证党的三中全会以来的路线、方针、政策的贯彻执行，保证实现四化建设上来。”[3]（P1717）这次会议对于纪检工作的转型和党内自我监督的重点的转移起了重要作用。

其次，陈云指导构建了党内监督体系，加强了党的纪检干部队伍建设。

在陈云的主持下，1979年4月，中纪委和中组部联合下发了《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》，就中央和国务院各部门以及省和市县各级党委建立党内监督机构做出了相应规定。陈云明确要求：“要继续建立和健全党的纪律检查部门，县以上单位的党委，过去凡是没有建立纪律检查机构的，要尽快建立；已经建立的，有些还要加强力量。一般说来，凡是没有纪律检查委员会或纪律检查组的地方，都应当有专职的纪律检查干部”[4]（P278）正是在陈云的亲自领导和积极推动下，党内最高监督机构重新恢复后不久，从中央到地方的各级党委都建立和健全了党的纪律检查机关，从而构筑了全方位的党内民主监督体系，对于加强执政党权力制约和党风廉政建设发挥了重要作用。

在领导建立各级党内自我监督机构的同时，陈云还十分重视加强纪检干部队伍的建设。他多次强调要加强监督者自身的建设，就必须“要选择具有坚强党性，敢于同各种不正之风和一切违法乱纪行为作坚决斗争的人担任党的纪检工作干部。”[5]（P305）这些是陈云选择执政党自我监督机关干部的主要标准，他认为，“做纪律检查工作的干部应当是有坚强的党性，有一股正气的人；应当是能够坚持原则，敢于同党内各种不正之风和一切违法乱纪行为作果断斗争的人；而不应当是在原则问题上‘和稀泥’，做和事佬、老好人的人。”[4]（P279）十一届三中全会后，陈云同志担任中共中央纪检委员会第一书记长达9年，为党的纪检机关的机制建设、干部队伍的培养、指导思想的制定和工作思路的探索做出了不朽的贡献。在他的领导下，到1987年底，全国县级以上地区和单位基本上都建立了纪检机构，机构总数达9万多个，专职负责党内监督的干部总数已达25万多人。

最后，陈云重视执政党自我监督机构领导体制和纪检机关工作机制的建设。

中共十一届三中全会后恢复的党内自我监督制度，仍是沿用以往的领导体制，要求各级纪委在同级党委的领导下开展工作。但随着各项改革的深入和形势发展，陈云逐渐认识到以往这种监督机制的弊端。在他的力主下，1980年中纪委第二次全会向党中央提出建议，将中纪委以下的各级纪委的领导体制转变为同级党委和上级纪委双重领导体制，以同级党委领导为主。在随后召开的中共十二大上，这项建议被写入新党章，并沿用至今。党内自我监督的双重领导体制增强了上级纪委对下级纪检机关在业务指导方面的作用发挥，同时也进一步明确了监督的主体和对象，即纪委不但对下级党组织行使监督权，也应该对同级党委进行监督。

陈云在理顺党内监督机构的领导与被领导、监督与被监督关系的同时，还提出纪委工作实行责任制问题。他在中纪委第六次全会上明确指出：“中央纪委和地方各级纪委的工作是：无论对谁，违反党纪、政纪，都要坚决按党纪、政纪处理；违反法律的，要建议依法处理。各级纪委必须按原则办事，否则就是失职。”他强调说：“对于危害社会主义建设，败坏党风、社会风气的歪风邪气，熟视无睹，听之任之，除了追究那些为非作歹的个人外，还要追究那个单位、那个地区的党委的责任，包括纪委的责任。”[1]（P356）陈云在担任中纪委第一书记期间，严格落实各级纪委干部责任制，明确了各级党组织和纪委的责任和范围，推动了中国共产党内自我监督机制和监督工作向前迈进了一大步。

三、陈云重视发挥党内党外共同监督的作用

第一，充分发挥党内纪检机构与司法监督、行政监督的合力监督作用。

在新时期，随着改革开放的深入，一些党员干部贪腐受贿、腐败堕落，不但违反党纪，也违反了国法，需要党内监督机构和司法监督机构、行政监督机构联合起来，一起下力气治理。陈云根据新的情况做出新的部署，他在1981年2月召开的中纪委第三次会议上提出，各级纪委应当“把纠正经济领域的不正之风，保证经济调整工作的顺利进行，列为自己的一项重要任务。”[3]（P1719）面对部分党政干部营私舞弊，大肆进行经济犯罪活动和社会人员走私贩私日益严峻形势，陈云在一份反映广东一些地方党内外不法分子相勾结、走私活动猖獗的简报上批示：“对严重的经济犯罪分子，要主张要严办几个，判刑几个，以至杀几个罪大恶极的，雷厉风行，抓住不放，并且登报，否则党风无法整顿”。[1]（P273）在陈云的有力支持下，党的纪检机构和行政机关、司法机关坚决查处原化工部副部长杨义邦贪污受贿案、海南岛汽车案和晋江地区生产销售假药等严重的经济犯罪案件，严厉惩处了一大批腐败和走私分子。在中央统一部署下和陈云、邓小平等同志直接指导下，改革开放初期党内外各类监督机构合力打击经济领域犯罪的斗争取得了重大成绩。截至1983年4月底，全国已揭露并立案审查各类经济犯罪案件共计19万2千多件，涉及党员7万1千多人，在已结案的13万1千多案件中，依法判刑近3万人，被开除党籍者8千5百多人。[6]为我国改革开放事业的健康深入发展和社会主义经济建设的腾飞提供了良好的社会环境。

第二，坚持用严格的制度和法规来监督和约束党员干部。

除了确立党内监督机构的领导体制和工作机制外，陈云在领导中纪委工作期间，非常重视用制度和法规来制约权力、监督各级领导。在陈云同志领导下，中纪委曾制定颁布了一系列党内政治生活制度法规。在1979年1月举行的中央纪律检查委员会第一次会议上，制定了《关于党内政治生活的若干准则》，对与党内民主政治生活相关的集体领导、党内选举等重大问题作了系统化、规范化的规定。1980年中纪委下发了《关于纪律检查工作任务、职权范围、机构设置的规定》，对新时期全国的纪检工作作出了基本规定。1984年12月5日，中纪委发出了《关于坚决纠正新形势下出现的不正之风的通知》，对打击走私贩私、贪污腐败、行贿受贿等经济犯罪活动，对监督党员领导干部搞好廉政建设起到了积极作用。1987年7月中纪委又制定并下发了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，进一步明确规定了党纪监督的职责、权限等内容。这些规定的颁布施行，完善了党的民主监督制度，为开展新时期的纪检工作提供了相应的依据。到晚年，陈云将民主监督问题和党内民主生活制度化联系起来思考，他提出“我们党要强调一下，要有民主生活制度。常委多少时间开一次会，政治局多少时间开一次会，要立个规矩。”[1]（P359）他希望依靠制度来保证党内民主的落实和对党的领导人的监督。

第三，重视发挥党外监督作用，虚心接受人民群众的监督和批评。

陈云在建立健全党内监督机构的同时，也充分认识到了党外监督的重要作用。陈云认为，“当权的大党，领导干部很可能成为官僚。要坚决防止和克服官僚主义。”[7]（P221）因此，必须“诚恳虚心地接受群众的监督。”陈云始终坚持党的群众路线的优良作风，他欢迎人民群众对党的工作提出意见并进行监督。他认为坚持群众路线，重视群众这一体制外力量对党的监督作用，注意密切党群关系，不仅能够切实对党的领导干部的权力形成制约，改进党的工作，而且能够切实制约党的领导干部权力，消除腐败现象，进而巩固党的执政地位。陈云明确指出：“必须充分发扬民主，发动广大群众和干部对我们的工作提意见。只有根据大家的意见，切实改正我们工作中的缺点、错误，才能把人们的积极性调动起来，真正把工作做好。”[1]（P188）

陈云深刻认识到，接受群众监督，欢迎群众批评的前提是扩大党内民主，落实党员民主权利。而开展批评与自我批评，是坚持民主监督的一个重要手段。党内的批评与自我批评的范围，不仅体现在是上级与下级之间，也体现在同级中。更重要的是要积极开展党员领导干部与党外民主人士和广大群众间的批评与自我批评，让群众通过提批评意见的方式监督党的干部，解决困难问题，化解社会矛盾。陈云指出：“批评和自我批评是上下通气的必要条件。只有通气，才能团结；只有民主，才能集中。”[1]（P187）他一再强调：“党的任何一级组织，允许不同意见存在，我看这不是坏事。有不同意见，大家可以谨慎一些，把事情办得更合理一些。允许有不同意见的辩论，这样可以少犯错误。”[1]（P270）坚持批评与自我批评是实现党内和谐、社会和谐的必要条件，能及时发现党的工作中存在的问题和错误，纠正工作方向，将使我们中国共产党无敌于天下。

四、陈云关于执政党监督思想的现实意义

陈云主张加强对执政党的监督，建立健全党内监督机制，以制度法规为基本保障，同时充分发挥党内外监督的作用，共同努力，传承党的优良作风，巩固党的执政地位。陈云同志的杰出的执政党监督思想对我们今日在全面深化改革的背景下推动党的制度建设特别是党内监督机制建设有着重要的指导和启迪意义。

首先，继续加强党内民主建设，积极发挥党员群众监督、党代会和全委会监督作用。

按照党章规定的党内权力结构，党代会是最高决策机关和监督机关，但现在实际运行中却出现了党内权力隶属关系倒置的情况，书记以及常委会成了权力的核心，党代会和全委会很难监督常委会及“一把手”。为落实党员群众民主监督权利，今后我们应完善党代会常任制。党的十八大报告已提出要“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点”。[8]目前在中共党内实施党代会常任制尚缺乏相对完善的具体制度安排和具体程序规范。党代会如何行使监督权还需要进一步研究其监督的对象、内容、形式、方法，使其具有可操作性，特别是如何加强对党的“一把手”的监督还需做出合理的制度安排。按照《中国共产党党内监督条例（试行）》规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”。[9]加强对“一把手”的监督必须从选拔任用、教育培养、监督管理等各方面采取有针对性、操作性强的对策措施。除了提高干部素质和思想觉悟外,更关键的是要靠合理有效的制度和严格明确的法规进行权力监督和行为约束。

其次，要改进党内监督的领导体制，进一步发挥各级纪委的监督作用。

中共各级纪委监督属于体制内监督，其实质就是通过权力制约实现执政党行为的自我政治控制。体制内监督实现了体制内分权，既可以起到事前的预防作用，又可起到事后的惩戒作用。目前执政党内自我监督面临的主要问题是功能性监督的权威不强，专门监督机构的独立地位难以得到保证。如何促进党内自我监督机制的调适与完善?必须从机构设置角度进行调适。从权力来源和授受关系上来说，党的纪检部门应由同级党代会选举产生并对其负责，如今后党内监督机构，可由以上级纪委领导为主，同级党委领导为辅的双重领导方式尝试，然后逐步过渡到垂直领导方式。目前更重要的是从完善职能角度进行调适。为提高党内监督机构的职能，应扩大纪检部门的质询权、立案权、处分权和否决权。各级纪委应有权列席同级党政领导部门会议，共同商议党内重大问题；各级纪委有权力有责任对违纪的党的各级领导干部进行调查、咨询、监督、考评，有权根据党纪党规对违法乱纪的党员干部进行处理。当然，也还要强化对纪委自身的监督，我们不仅要有效防止决策权、执行权的滥用，而且要注重对党内监督本身的监督与制约，即加强对监督权的监督。

最后，建立科学完整的监督体系，充分发挥党外各种监督力量的作用。

党外监督是一种体制外的力量，因其独立于体制而具有较强的监督意愿和自主能力。党的十八大提出要建立科学的、完整的监督体系，以加强对执政党权力的制约和监督。因此，我们要向陈云学习，不仅仅考虑执政党的自身监督问题，还需要进一步思考如何强化执政党的外部监督。首先是思考如何提高宪法和法律对执政党活动的约束力。中国共产党已清楚地认识到“党必须在宪法和法律的范围内活动”。[10]“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”[8]其次要思考如何健全人大监督机制和行政监督机制。目前，我国各级人大、各级行政监督部门与各级各单位党的机构分工协作、各司其职、互相监督，这是具有中国特色的“以权力制约权力”的表现形式。我们需要进一步研究的是如何使这种特殊的形式设置得更合理，发挥出更大的实效。再次，要充分发挥各民主党派、人民团体的监督作用。宪法规定我国现有的八个民主党派是参政党，我国多党合作的基本方针是“长期共存，互相监督”，我们应该进一步思考的是如何推进民主党派监督的制度化、规范化、程序化，使其合理建议或批评意见被执政党和国家机关所采用，从而确保其监督效力的发挥。最后，要发挥人民群众监督和舆论网络监督的作用。群众监督有举报、申诉、批评、信访、反映意见、听证质询等各种方式，目前最常用使用人数最多的是网络舆论监督。飞速发展的网络世界对权力的监督现在越来越显示出其快捷性、大众性和影响力，其对权力行使的监督有着非常独特的重要作用，党员干部的违法乱纪行为经由媒体曝光而由纪检监察机构立案调查和处理的案件已经屡见不鲜。搞好媒体舆论监督必须要以党务公开为前提条件，使公民能够对执政党各项政策了解，今后应进一步为媒体充分发挥舆论监督作用创造良好的外部环境。借助网络等媒体对违法乱纪的党员领导干部形成强大的政治压力和全方位的监督。

陈云在长期领导社会主义革命与建设实践中对如何加强和改进党的民主监督建设做出了有益的探索，推进了中国共产党的民主建设。陈云一贯主张要强化党内监督机制和功能，积极推进党内民主建设，充分发挥党员的民主监督作用。陈云的执政党监督思想对于我们今日如何构建科学的完整的监督体系、如何约束执政党的权力、如何监督党员领导干部都具有重要的意义。在当前全面深化改革的大背景下，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，必须加强党内监督机制建设。要将执政党自我监督与法律监督、人大监督、行政监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等各系统的监督有效协调起来，构建起完整的、科学的监督体系，从而实现党内监督和党外监督的相融互补，良性互动以及整体功能的充分发挥，通过推动党内民主来带动中国整个的民主政治进程发展，增强党的执政能力，带领中国人民开创民主、法治的良好政治局面。

[1]陈云文选：第3卷[M].北京：人民出版社,1995.

[2]陈云文选：第2卷[M].北京：人民出版社,1995.

[3]陈云传：下卷[M].北京：中央文献出版社,2005.

[4]陈云论党的建设[M].北京：中央文献出版社,1995.

[5]陈云年谱：下卷[M].北京：中央文献出版社,2000.

[6]中央纪律检查委员会.关于打击经济领域中严重犯罪活动工作的报告[N].人民日报,1983-07-27.

[7]陈云文选：第1卷[M].北京：人民出版社,1995.

[8]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2012-11-18.

[9]中国共产党党内监督条例（试行）（2003年12月31日中共中央印发中发[2003]17号）[A]，中国共产党常用党内法规新编[Z].北京：法律出版社,2011.

[10]中国共产党章程（中国共产党第十八次全国代表大会部分修改，2012年11月14日通过）[N].人民日报（海外版）,2012-11-19.

[责任编辑：闫明]

Chen Yun’s Thoughts on Supervision of the Ruling Party and its Current Implication

XU Xing&ZHU Hong-xing
（Zhou Enlai School of Government,Nankai University,Tianjin 300071,China）

Being a key member of the CPC’s first and second generations’central leadership,Chen Yun has put forward a series of important proposals and suggestions on the supervision of the Party.He expounded the importance of intra-Party supervision and the establishment of relevant department.Paying an intensive attention to the supervision both from inside and outside of the Party,Chen laid foundations for the establishment of supervision system in theory.He also initiated the roadmap to restore the intra-Party supervision mechanism.As China deepens reforms,Chen’s thoughts will play a positive role in pushing forward the development of supervision of the Party.

Chen Yun;construction of the ruling party;intra-Party supervision;democratic supervision

D630.9

A

1674-0955（2014）06-0082-06

2014-07-23

本文系南开大学亚洲研究中心项目“社会转型背景下执政能力建设的新理念与新思路”（项目编号AS1207）的阶段性成果

徐行（1960-），男，天津市人，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士生导师；朱红星（1991-），男，河北邢台人，南开大学周恩来政府管理学院研究生。