乌永陶（陕西省司法厅厅长）

对陕西省南郑县加强人民调解降低维稳成本的调查与思考

乌永陶（陕西省司法厅厅长）

近年来，陕西省南郑县大力推行人民调解“以案定补”和调解员专职化工作机制，有效破解了人民调解工作经费不足、调解员积极性不高、调解程序规范化程度不够的难题。全县三年兑现人民调解“以案定补”补贴32万元，共排查矛盾纠纷19226件，调解成功18745件，调成率97.5%，矛盾纠纷数量呈下降趋势，2011年8411件、2012年6291件、2013年4524件，全县矛盾纠纷总量分别较上年下降23.4%、25.2%和28.1%，尤其是到市赴省进京访案件大幅下降。其中大河坎镇在未实施“以案定补”前，发生矛盾纠纷后因村级调解组织调处不及时，引发群众越级上访等维稳开支达25万元。2011年落实“以案定补”机制后，全镇兑现“以案定补”经费仅27830元，使维稳经费总开支降为7.8万元，较上年维稳支出减少68.8%。群众的矛盾纠纷得到及时化解，给公安减了压，给法院减了负，给政府分了忧，信访积案、越级上访和民转刑案件得到有效缓解和控制，降低了维稳成本，维护了社会稳定。

一、做法与成效

重视发挥人民调解组织的基础作用，创新建立了“以案定补”和“双五”工作机制，实现了全县人民调解工作做到了“三个第一、四个意识、五个转变”。

（一）抓基础、强队伍、求创新，激发人民调解组织的生机与活力，实现了“三个第一”

社会矛盾大量来自于基层，充分发挥各级调委会化解矛盾纠纷的基础性作用是维稳工作的关键。经过近几年的实践探索，南郑各级调解组织在排查化解矛盾纠纷工作中实现了“三个第一”，即第一时间掌握社情民意，第一时间化解矛盾纠纷，第一时间普及法律法规。

一是抓基础，强化规范。“基础不牢，地动山摇”。南郑县狠抓基层人民调解组织硬件建设，坚持高标准布局人民调解室，县司法局要求全县镇、村（居）人民调解组织和医疗纠纷、劳动纠纷、交通事故纠纷等行业人民调解委员会建成率保持在100%；镇、村（居）和行业调委会实现了“五有”、“四落实”、“六统一”（有工作场所、有标牌、有印章、有文书、有统计台帐；组织、制度、工作、报酬落实；标牌、印章、标识、程度、制度及文书规范统一）。人民调解组织命名规范，调解程序相对固定，格式文书全县统一，镇村（居）、专业、行业调解员实行备案。目前全县已建成规范化调解室340个，专业、行业调委会43个，实现了层层覆盖、无缝衔接，全县各级各类人民调解组织对排查出的矛盾纠纷和不稳定因素调解率达到100%，形成了“纵向到底、横向到边”和规范有序的人民调解组织网络体系。2013年大河坎镇李家营村调委会被评为“全国先进人民调解委员会”，全县每年都要表彰一批先进调解组织。

二是强队伍，提升水平。南郑县在夯实基础、强化规范的同时，着力抓好基层人民调解队伍建设，选优选强人民调解员。在巩固原有调解组织的基础上，结合2012年村（居）委员会及人民调解委员会换届选举，选任、聘任了一大批有文化、威望高、懂法律、熟政策的中青年干部和村组矛盾纠纷信息员充实到人民调解队伍中来，基层人民调解组织进一步加强。截至目前，全县共选聘人民调解员2155名，其中本科学历26名、大专学历45名、高中以上文化程度的1178名，为开展人民调解工作打下了坚实的组织基础。在具体工作中，紧跟“创先争优”、“改革创新、勇创一流”和“勇创新、敢担当、争一流”等主题实践活动，加强对调解队伍的群众观点教育和执法为民理念教育，使他们增强从事人民调解工作的光荣感、使命感和责任感，自觉克服畏难情绪，安心投身于人民调解工作，切实为群众排忧解难，从而树立司法为民的良好形象。同时还大力实施了调解员素质提升工程，去年以来共组织调解员培训70余场次3000多人，选调27人参加了省司法厅举办的调解员培训，各级调解员的工作能力和服务水平不断提高。两河司法所所长廖官富，从事人民调解工作二十年如一日，始终以一股不怕“行破脚皮、磨坏嘴皮、饿坏肚皮”的热忱与干劲，管千家事，解万家愁，赢得了群众的信任和认可，也得到了上级组织的充分肯定，2013年获得“全国优秀人民调解员”殊荣。

三是抓创新，务求实效。针对人民调解委员会主任选任程序和村组干部兼职人民调解员存在“三怕”（怕被选举掉、怕得罪人、怕影响村组中心工作），南郑县在部分镇实行了人民调解委员会主任专职配备，解决了人民调解员自身后顾之忧，使人民调解员能够自觉把人民调解工作作为服务社会的一项事业来追求，在提高能力化解纠纷活动中，增强了人民调解员“三敢精神”，即敢作为、敢担当、敢调解，向社会展示人民调解员的良好职业道德、职业精神和职业技能，筑牢了维护社会稳定“第一道防线”。今年上半年共排查各类矛盾纠纷1745件，调解率和调成率分别为100%和98%，防止民转刑6起12人，防止群体性上访49件509人。

（二）全面实行人民调解“以案定补”，充分调动人民调解员的工作积极性，增强了人民调解员的“四个意识”

人民调解“以案定补”是按照案件等级（分为简易、一般、疑难、重大疑难）对调成矛盾纠纷的调解员进行定性定量的补贴，能够真实反映出调解员的工作量和劳动效能，是对调解工作的一种尊重和认可。2011年南郑县认真总结大河坎镇人民调解工作经验，召开了全县人民调解工作现场会，各镇积极借鉴大河坎镇的做法，进一步加强了人民调解工作。22个镇全部落实了人民调解“以案定补”奖励经费，对村级调解成功、按期履约、矛盾无“反弹”的案件，经司法所对案卷审查后，每件给予少则几十元、多则二三千元的补助。据统计，近3年全县累计落实“以案定补”补贴32万元。还有部分镇将村调委会主任的工资与村支书、村主任工资按相同标准确定，大大激发了全县人民调解工作的活力，调解员的能力和业绩在“以案定补”机制中得到发挥和体现。大河坎镇原来进京接访一次少则花费一两万、多则五六万，一年花费多时能达数十万元，实行“以案定补”后一年平均花费一万多元，却使“小资金”取得了大效果。自“以案定补”工作机制实施以来，人民调解员树立了“四个意识”。一是主动意识。人民调解员能够充分履职尽职，调解工作实现了主动预防、主动排查、主动调处。二是实效意识。全县各村级调委会从过去的能调则调、能推则推的局面，变化为有矛盾必须调，调不了想尽办法调，全县各村级调解组织矛盾纠纷调解成功率得到大幅度提高，真正发挥了“社会减震器”的作用。三是大局意识。自“以案定补”工作机制推行以来，全县基本实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，纠纷不积压”，各级人民调解组织树立起了较强的大局意识，始终把维护社会稳定当成“第一责任”，为全县经济社会发展当好了“稳定器”。四是质量意识。3年来，全县各级人民调解组织矛盾纠纷调成率每年均达到97%以上，“以案定补”案卷评查通过率达到100%，人民调解工作从受案、调处、归档做到了事实清楚，取证齐全，程序规范，处理公正，案卷内容详实完整，装订整洁规范，经得起历史检验，社会反映较好。

（三）大力推行人民调解“双五”工作机制，构建化解矛盾纠纷新格局，实现了“五个转变”

针对当前矛盾纠纷形态总体上由传统的家庭矛盾、邻里民间纠纷向非传统的资源开发、产权明晰、工程建设、企业改制、环境保护等引发的纠纷转变，且各种纠纷成因复杂、各种因素相互交织，“触点多”，“燃点低”，敏感性、关联性、对抗性不断增强的现状，南郑县委、县政府审时度势，及时调整工作思路，创新工作方法，逐步建立了由各镇综治办牵头，司法所为主，信访办、派出所、法律服务所共同参与的化解矛盾纠纷“五位一体”工作机制和矛盾纠纷化解排查、调处、回访、分析、预警预防“五步工作法”（简称“双五”工作机制），大大提高了全县矛盾纠纷化解工作的整体水平，使维护稳定工作的重要环节得到加强，基层基础更加牢固。在矛盾纠纷的排查上，以各镇为依托，建立了镇、村两级干部包村联组经常性排查矛盾纠纷的责任制和各部门及下属单位定期排查矛盾纠纷的责任制，通过一系列可操作性要求，达到了矛盾纠纷排查全面、详实、及时。在矛盾纠纷的调处上，规范了调处程序，对排查出的各类矛盾，按照分级依法调处的原则，先由村调委会进行调解；对村级调处未成功的，由村调委会出具证明，当事人申请，由司法所参与和指导镇调委会再次进行调解；仍不能达成协议的，告知双方诉讼权利，在做好双方稳控工作的同时，引导通过正当的途径表达诉求。在矛盾纠纷回访上，各级调解组织对已经形成调解协议的矛盾纠纷，坚持按月逐件跟踪回访，敦促按期履约；对符合法律规定和社会良俗的调解协议，经回访督促仍不履约的，引导当事人申请法院依法执行；对违背法律法规、显失公平公正的调解协议，通过回访及时纠正，或重新调解，或引导诉讼。在矛盾纠纷分析上，建立统一、规范的矛盾纠纷排查调处统计报表，由村（居）调委会、基层司法所对村一级掌握的纠纷逐月统计上报，由县司法局按月形成全县《矛盾纠纷形势分析报告》，便于县委、县政府和有关镇、部门及时掌握和应对。在预警预防上，通过对一些前瞻性、多发性、季节性矛盾的预测分析，对各镇、部门提出提前预防的建议，及时开展矛盾纠纷大排查大化解，防止矛盾升级、反弹和类似纠纷再次发生。

“双五”工作机制的推行，实现了化解矛盾纠纷工作的“五个转变”，即由被动接访调处向主动排查调处转变；由个案调处向综合化解转变；由阶段性突击抓向经常性排查调处转变；由行政性调处向专业化、法制化转变；由个别部门单位单方调向多方联动调格局转变，从而把全县大部分矛盾纠纷的发生、发展引导到了一个可控制的范围内，做到了“小事不出村，大事不出镇，难事不出县，矛盾不上交”。

二、存在的问题

从近几年情况看，南郑县人民调解工作总体上适应了当前城乡发展需要，取得了一定实效，但在实践中也还存在一些需要重视和亟待解决的问题和困难。一是部分镇村干部思想认识不统一，对人民调解工作的重要性认识还需要提高；二是还需加大人民调解工作经费投入，进一步调动工作积极性；三是随着社会发展，一些在以前可以从道德良知、传统文化、村规民俗层面解决的矛盾纠纷在调解中遇到了新的挑战； 四是该县探索实行的“以案定补”、“双五”工作机制还有待完善和深化。

三、对策建议

（一）深化认识，高度重视人民调解工作。人民调解是维护社会和谐稳定的“第一道防线”，是化解社会矛盾、创新社会治理的重要组成部分，也是各级党委、政府的“第一责任”。尤其是在当前社会不稳定因素增加、各种矛盾纠纷多发的新形势下，各级党委、政府要把法治思维、法治方式和创新理念贯穿于人民调解工作，牢固树立抓人民调解工作就是抓社会和谐稳定、抓经济发展、抓民生改善的理念，把人民调解工作作为促进本地区经济社会发展的一项重要工作来抓，与经济工作同部署、同检查、同考核。要定期对人民调解工作中做出突出贡献的集体和个人给予表彰和奖励，及时发现培育宣传典型，使广大人民群众和社会各界更加了解人民调解工作，支持人民调解工作，为人民调解工作发挥更大作用创造有利的社会环境。

（二）夯实基础，稳定人民调解组织功能。人民调解根基在基层，与广大群众密切相关，可以更好地发挥事先预防与化解功能，是经济社会发展的“减震器”和“稳定器”。南郑县在大河坎镇探索建立的人民调解员专职化制度，使调解者能够保持其中立性的身份参与到调解中来，而不是靠以前的村两委干部身份开展调解工作，矛盾纠纷化解更具有公正公平性。因此，要继续建立健全规范化的人民调解组织，稳定和保持一支数量充足、结构合理的专业化人民调解队伍，注意把离休干部、事业单位退职人员和热心公益事业的社会志愿者吸收到调解队伍中来。要在条件许可的更大范围内推广大河坎镇的做法，实行调委会主任和部分调解员专职化，并且与其他村（居）干部同工同酬，充分调动人民调解员的工作积极性。

（三）加大投入，保障人民调解职能有效发挥。妥善化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定是一项复杂的、长期的工作，更需要人、财、物的投入与保障。实践证明，“把钱花在信访上不如花在人民调解上”是一种符合实际的新理念，对于维护社会稳定可以起到事半功倍的效果。各级党委、政府每年要安排一定的财政资金为人民调解工作“输氧”，尤其要注意解决部分经济欠发达的地方自筹资金不足、“以案定补”落实不到位和专职调解员报酬低的问题。在条件许可的地区和行业，还可建立人民调解工作基金和人民调解工作激励机制，最大限度调动人民调解员的积极性。

（四）健全机制，推动人民调解工作创新发展。随着形势的发展，人民调解的工作范围和内容已发生了很大变化，除做好传统民间纠纷的调处外，还应认真分析掌握影响地区稳定的主要矛盾，增强调解工作的针对性、实效性和及时性。南郑县“双五”工作机制等有效做法和成功探索，从机制、责任、效果等层面促进了全县矛盾纠纷“大调解”格局的创新和形成，但在实际运行中，牵头主抓和直接参与矛盾纠纷调处的责任主体更多时候在司法所，而司法所由于人力精力所限长期处于超负荷的工作状态。为此，在完善和深化“双五”工作机制等创新做法中，当地党委、政府应当成为责任主体，建立矛盾纠纷和不稳定因素排查化解联合会议制度和协调指挥中心，整合调动综治办、信访办、派出所、社会事务办、计生办以及驻地土管、城建、工商和学校、医院等单位共同参与，真正建立矛盾纠纷“大排查、大调解”工作机制，坚持用科学发展观统领人民调解工作，用创新的思维和方法有力有效推动人民调解工作。

（责任编辑 张文静）