栾晓峰

（中共山东省委党校管理学部，山东济南250021）

有效的政府治理：困境与突破

栾晓峰

（中共山东省委党校管理学部，山东济南250021）

我国的政府治理要确保有效性，宏观、中观与微观三个层面的困境需要突破，必须通过理念、结构、方式的改革与之相适应。改革必须着眼于可持续，实现服务型、智慧型、主体性、柔性的政府治理模式，才能与当前的国家治理体系的建构、经济发展方式的转变相协调。

政府治理；有效；困境；突破

推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标，而有效的政府治理是国家治理体系和治理能力建设的重要核心内容。特别是在加快转变经济发展方式战略调整的背景下，政府治理必须通过理念、结构、方式的改革与之相配套，这是社会改革的系统性、整体性、协同性的必然要求。而当前社会转型期的高度时空压缩以及各种社会矛盾使我国各项改革面临着很大的不确定性，政府治理的创新同样也面临着巨大的挑战，要提高其有效性，面临三重困境需要突破。

一、当前我国政府治理的困境

（一）宏观层面上，治理理念的现实冲突

从“政府管理”演变到“政府治理”，是我国政府管理迈向科学化、规范化的重要里程碑。政府治理区别于政府管理的一个最大特征是要实现多主体共同合作治理，要求改变原来单纯政府为中心、以行政权力为本位的全能行政管理方式，摒弃单方性、命令性、强制性和封闭性的行政管理手段；要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理主体格局。党委政府、企业、社会、公众各自要履行好各自的角色任务。所以，政府治理理念与有限政府、法治政府理念一脉相承。即使是要建设全心全意为人民服务的服务型政府，政府也要有所为、有所不为，其权力的行使和服务的提供也必须以法律为准绳，要有界限性，这是有效政府治理的必然要求。这也意味着社会要求公权力依法在公域内运行，不干涉私域；而公权力也需要私权力的良性互动，要求公民具有公共理性，能够分清公共问题与私人问题，理性地表达个体诉求。但凡事必须找政府，搞不定就找“一把手”，已经成为民众的一种潜意识或行为习惯。各地努力设立公众接待日、定期接听县市长热线、成立“马上就办办公室”等加以应对，这在一定程度上为群众办了实事、解了难题。但单单几个“一把手”的电话，或一个办公室根本无法承受公众对行政效率期待之重。特别是一些政府窗口部门、基层政府在受理群众的私域问题时突显出公权力运行界限上的尴尬，这从而也使全心全意为人民服务的服务理念受到法律与道德的双重考验；公民对公权力与公共资源的无限主张与公权力的边界有限性形成现实性的紧张。私域问题必然要依法由社会组织、企业来解决。政府法律意识与执行能力要提升，公民增强公共理性能力也需要加强，这样才能保证政府行为、社会行为、公民个体行为在各自的法律边界中良性互动，政府治理的成效方能显现。

（二）中观层面上，治理结构的相互脱节

一是决策与执行的脱节。政策是政府治理的基本工具，政策的有效性是有效政府治理的重要指标。这需要行政组织内部实现决策上层与基层执行信息沟通、建立相互信任，才能确保政策的实效，才能提高政府的公信力与执行力。但在实际上，承担着基层社会治理、化解基层矛盾的基层政府与部门主要工作是在完成上级交给的各项已经指标化的政策与任务，“指标化执行”现象在基层政府部门广泛存在。如果上级的政策与一些部门的利益相掺杂，或调研不到位没有反映社会现实，这样的政策本身就已失真，依靠指标分解强制执行下去，不仅会激起群众的反感，也会激起基层干部的反感。政府公信力的建构难，毁掉易。基层干部要面对群众的具体利益，基层矛盾的焦点往往大都集中在基层政府这里。在大量的具体利益化解中建构起政府的公信力相当不易。如果上级政策失真，不考虑实际而强硬地推动“指标化执行”，就会使这些基层政府部门置于群众的对立面。另外，政令不通不仅会丧失了群众对政府的信任，也往往会导致上层政策制定者怀疑基层执行者的执行水平与能力，基层执行者怀疑上层政策制定者的政策制定水平与能力，形成政府内部上下层之间的猜忌与不信任。二是公共行政价值与考核制度的脱节。有效的政府治理也体现在对公共行政价值的坚持和实现上。公平与效率是公共行政的基本价值导向，社会发展的可持续性也是公共行政价值的应有之义。但以等级性、封闭性、考核制为特征的科层体制使技术或事务官员在晋升上面临着激烈的竞争，其成长在很大程度取决于典型事件与事迹。由于等级信息不对称，上级部门领导和群众难以获得有效的评价信息；如果能在短时间获得一定的政声政绩，晋升的速度就快。所以，有些领导干部不会将社会利益与长远发展放在执政原则的首位，而是热衷于功利事项和工程，注重了效率但忽视了可持续性，主张个人或部门利益而无法兼顾社会公平。城镇化过程中出现的造城运动，新农村建设中的农民上楼运动，刷墙运动就是典型现象。

（三）微观层面上，政府治理方式异化

一是资本化。权力资本化即寻租，表现在政府治理方式上，“装在口袋里的条件”、繁琐的程序、行政人员的自由裁量权、不确定的审批期限、过多过滥的行政许可对市场主体进行不恰当控制，大大抑制了市场活力。不合法、不合理的行政许可造成社会经济运行效率的低下，有的合法、合理的行政许可如果程序不当，条件设置不科学也会造成社会经济运行效率的低下，[1]导致社会的不平等和利益分配的矛盾。二是对抗化。传统的政府治理方式可谓是压制型的管理方式，行政主体与行政相对人的关系被简化为命令与服从关系。行政主体以维护公共利益为名单向度地行使强制性的行政权力对社会事务实施管理，常常以牺牲个体利益、侵害相对人权利为代价。从成本角度来看，这种政府治理方式不仅要事先投入大量的人力、物力、财力乃至政治支持的直接成本，还要付出应对行政相对人抵制、消极反抗的协调成本，丧失了采用一种可能更弹性、有效的方式的机会成本，另外，如果相对人一旦启动权利监督或救济程序，这些政府治理方式将面临严峻的后续问题的错误成本。[2]三是运动化。运动化的治理方式的表现一是当发生突发事件，面对公众的质疑的时候，政府就组织联合各部门举行一次联合执法；当风波过去，仍然没有相应有效的制度出台和长效的管理方式出现，不合法、违规活动依然故我。二是在经济建设中，经常会出现一些凌驾于法律法规和国家政策之上的临时机构。有些因为是当地的形象工程，便被当作当前头等大事、政治任务，成立临时指挥部、办公室，党政一把手亲自抓，赋予其凌驾于法律和行政之上的种种特权。临时机构成为超级政府，往往在无法无据前提下，环保让路、土地审批让路、税务让路，工商管理让路、公检法让路，在最小制约的前提下保证项目的向前推进。四是惰性化。计划经济时代所遗留的政府支配一切，管理方式不科学、不合理，过度干预经济的现象在当前仍然层出不穷，相关部门对市场经济的规律研究不透彻，对法治行政的理念宗旨执行打折扣，从而抱残守缺，在旧有思维惯性的引导下来管理社会。市场经济具有错综复杂的利益关系，公权力运行牵扯到公共资源的配置，需要投入大量的人力、物力、财力进行治理方式创新，需要动员多部门的行政资源；但行政系统内外的重重阻力与压力使相关部门不主动、不积极、不愿意从科学化的角度创新政府治理方式，以此与市场规律相印证。

二、实现有效政府治理的制约因素

（一）科层体制及其机制设计缺陷

一是官僚体制。毋庸置疑，官僚制是最难破坏的社会结构之一，对整个国家治理体系来讲，科层制仍然具有“铁的必要性”。但也恰恰是这种等级制的、强调特定的权力施用和自下而上服从的权力矩阵关系，使整个官僚制在信息沟通、工作分工、社会处理问题上表现出机械性、滞后性。在这种体制下，街头官僚的工作缺乏新鲜感、挑战性和激情，产生职业倦怠感。门难进、脸难看、事难办，官僚主义、形式主义、缺乏服务主动性、强制简单粗暴的政府治理方式正源于此。二是考核机制。体制内的考核上级意见分量重，上级决定着官员的升迁。上级精力有限与信息不对称，并不能保证对下级进行公正的考核，使非典型性事务官员晋升渺茫，导致在工作过程中采取各种不合法不合理的管理方式将手中的权力利益最大化。三是用人机制。政府中的职位要量才适用，要招录到岗位适合的人员，并不是完全都需要精英人物来架构。由于多种体制社会原因，我国当前的公务员招考制度将社会上的精英人物网罗到政府部门中来，这些有创造力的人才在机关事务性工作和科层体制中将创新力与青春消磨怠尽；一些人为了获得更大的升迁机会，将创造性智慧用于政府机关内部斗争手段的运用上，而不是为社会创造更多效益；科层制使一些人也逐步成为按部就班、得过且过的官僚主义继承者。这种“科层制惰性”逐步压抑精英的创新能力与精神，政治治理的主动性、动态性也因此受到制约。

（二）“民僚主义”的痼疾

我国通过社会改革，使社会权力逐步得到释放，城市中公民参与社区治理、城市公共事务的权利增强；在农村，产权制度改革使农民的自治权获得大幅提升。一方面基层民众的权利自主、自我利益意识增强，另一方面基层民众强烈主张个人的利益与权利而忽视其对国家社会的义务，动辄将个体私域问题诉诸于公权力与公共资源，这种社会责任意识淡化的现象在基层社会比较严重。如果官僚主义看成为脱离实际、脱离群众、遇事踢皮球的一种官场习惯的话，其成因上，老百姓事无巨细找政府做主的“民僚主义”的惯性思维也起到了推波助澜的作用，不仅为政府造成浩繁的庞杂事务，使技术与街头官僚陷入疲于应对之势。民僚主义者认官不认法，必然使行政权受宠，法权受贬。民僚主义所指向的政府类型仍然是全能型政府而不是服务型、治理型政府。

（三）公共服务需求与供给的悖论

无论对于街头官僚还是对于公民，从人性来看，都是具有理性的人。从公民的角度看，会通过“以脚投票”的方式选择公共服务。任何一个部门窗口人员或街头官僚提供的服务质量越高，公民对其服务的需求就越大，就越有弹性。然而对街头官僚来说，他们的个人资源与公共资源是有限的，而公众的需求是弹性的，必然要出现无限公众对良好公共服务无限需求与街头官僚拥有的有限服务资源紧张的矛盾，也就是出现了公共服务无限需求与有限产能之间的矛盾，这最终导致街头官僚只能以降低服务主动性或服务质量来加以解决。公共服务悖论是导致政府治理惰性化根源性因素。

（四）社会发育的技术支撑水平

政府权力、社会权力与公民权力实现良性互动必须具有网络沟通技术的支撑，不仅要降低交易成本，更为重要的是实现沟通互动的快速化、理性化。网络技术是社会发育完善程度的一个重要指标。从权利表达来看，网络具有舆论、信息快速中心发散、快速中心聚合“油纸伞”式的放大效应。网络信息资源共享原则破除了官方的权威资源分配的限制，人人面前都有一个话筒，在虚拟的社群中集中表达观点、寻找真相。网络“曝力”的强大是公民获得社会资本优势的一种外在反映。网络使公民的民主表达得到前所未有的增强，并因此表现出两种发展趋势：一是公民正当权利表达有了坚实的保障，公民对行政监督得到了增强，政府部门的信息公开越发规范，政府、社会组织与公民的互动性提高，对抗式、运动式、官本化的政府治理方式得到了有效抑制。二是政府根据网络技术的智慧特点，创新政府治理，使政府的管理与服务越来越具有人性化、柔性化与智慧化。

三、实现有效政府治理的突破口

（一）着眼于可持续性，加快向服务型政府治理转变

市场经济的内涵告诉我们，经济建设与发展的内生力量主要是市场。市场最大的特点是具有要素匹配的自组织性，政府要干预的是市场中的集体非理性行为或个体不规范行为，通过构建合理秩序调动各种资源，提高配置效率，经济社会才能获得持续性发展。由重速度向转方式跨越，政府治理必然更多地要体现出服务于市场与社会的实质。一是要推动政府绩效管理。推动政府绩效管理的目的是为了将领导干部的政绩与地方发展的持续性、规划性相结合起来。要从政绩考核上强化公共服务、社会环境、公众态度的指标体系；改革对一把手的考核周期，以年度考核为基础，以三年考核为决定因素，避免对一把手频繁考核。要听取民众的意见，让老百姓对干部决策效果与政绩考核结合起来。二是要建立新型财政体制。基层公共基础设施投入与社会微观经济实体的创新效益成正比，反过来社会创新效益又会增加地方的财政收入。但汲取型财政体制使基层政府可支配的公共财政越不足，使基层公共基础设施投入、日常行政性支出投入不到位，很难保证街头官僚提供服务性管理，很难保证不出现权力资本化现象。通过省直管县的改革和创新扁平化财政体制，可使基层政府和部门获得更多财政收入支配权，将更多的公共财政投放到基础设施建设、街头官僚待遇保障、社会保障与发展性支出等方面。

（二）增强组织弹性，创新智慧型政府治理

一是根据公共管理热点及时进行职能综合。食品安全事件、公共危机、信访问题等都是公共管理的热点问题，迫切需要政府理顺与统筹相关职能。对于无法统筹的交叉职能，对行政职权进行重新梳理整合，或将职能归一个部门，或实现行政系统横向与纵向之间联动联办联控的行政管理体制。对以基层办理为主的事项，即使涉及到多层次事权，也要向基层大胆放权，实现基层直通、顶层监控的办事体制。二是根据行政对象特点，实现从过度行政走向有限度行政。强制和服务分属于行政权的两种不同的特性与矢量，各自有自己的界限与靶向性；不能一味强调强制，也不能一味强调服务。是强制还是服务要根据行政管理对象的性质来判定。需要强制的对象，行政主体就必须担负起应负的公共责任，不能搪塞；需要服务的群众，要区分是否在公共服务范围内，如不符合行政对象的标准，就应该交由市场或社会组织来解决，而不是由政府大包大揽。

（三）强化行政理性，创新共利性政府治理

政府各级部门在各项重大决策的制定与执行之中要体现出充分的行政理性，根据公共行政的需要设计并实施相应的行政制度、行政程序、行政方法，以此为公民提供发展机会。[3]一是继续推动理性决策方式的完善。追求政府决策的理性，就是要求其讲求科学性，尊重市场规则；讲求民主，听从多方意见，更要具有正确的导向，既不被利益集团所绑架，也不被民粹所左右。这需要政府有其独到的立场，这个立场是问题立场与目标立场。这需要找到真问题，遵从事物的发展规律，排除各种法外力量的干扰——长官意志、既得利益者的阻力、网络情绪和愤青舆论，主动探寻和实施恰当的路径，将其与政府长远目标相结合；通过理性决策增强政府公信力与执行力，实现目标与手段的统一。二是公共行政要兼顾工具理性与价值理性。工具理性就是如何通过有效的政府治理方式最大程度地达成行政目标。但公共行政仅仅追求效率和经济是远远不够的，往往由于公共事件背后的深层利益关系，不是单纯用效率标准可以解决得了的，公共行政必须回应公民的需要，对于某些既定利益群体的需求，也不能罔顾，应该采取共利性政府治理方式，使弱势群体在改革开放中也能获得公平对待。

（四）培育行政精神，构建主体性政府治理

一是要培育法治执行精神。从新中国成立之初的一部婚姻法起，中国特色社会主义法律体系已基本形成。但“国皆有法，而无使法必行之法”，“天下之事不难于立法，而难于法之必行”。会议落实会议、用文件落实文件，背后深层的原因是政府对政策、法律执行的信心不足。法律悬空、制度空转的背后，则是法治执行精神的缺失。决策听证、政府晒“账单”正昭示着我国政府治理正逐步凝聚法治精神，但法治执行精神的体现要有国家机器的保障之外，更为重要的是街头官僚智慧的治理方式，善于与公众合作，借助于多方力量会做事，做成事，做好事。二是要增强行政人员的主体精神。街头官僚虽然处于公共政策链条最末端，但政策只有到了街头官僚那里，变成公民实实在在的获益与处罚。所以要保证街头官僚的权力的行使的有效性与主动性，在入口上要改革公务员选拔制度。根据岗位需要确定学历层次、能力标准，跳出考试精英智力竞赛的怪圈。同时，在街头官僚中要实行岗位定向制，实现本人岗位上职级升迁，抛却个人在官僚等级中的纵向升迁。同时改革当前的激励机制和关怀保护机制，从物质与精神激励上更多地向一线的工作人员倾斜；对于有思路、能干事的干部启动改革创新的成本与责任分担机制、听证和公示机制，让老百姓参与到干部的评价过程中来。另外，地方政府在公共服务供给中引入竞争机制要保证以政府主导为前提，同时引入多个公共服务供给主体，形成公共服务竞争态势，从而形成公共服务供给主体的多元化，减少街头官僚的工作量。

（五）以信息化为突破口，创新扁平、柔性的政府治理方式

一是要通过网络赋权，建构弹性化政府治理模式。既然网络能使每个人都能一个话筒，每一个人都能成为主编，领导干部也同样具备这个条件，也可以以最便捷、最省力、最省钱、最有钱的方式向老百姓传达、解释国家政策、政令与法律，沟通与人民群众的关系。这样，过于复杂的、层级过多、金字塔式的行政组织结构因网络技术的存在而压扁了，官与民的关系由一对多，变为多对多。政府部门要善于利用网络的“油纸伞”效应，将信息发布、与群众的沟通扁平化，善于对信息不对称的大众理性进行有效引导，增强公民的公共理性，引导其合法表达其诉求，合法诉诸公共权力与公共资源，这对任何行政事务的开展都会提供良好的群众基础。二是实现政府治理方式的“柔性化”。现代行政建立在市场经济和民主政治的基础之上，现代行政的人文精神已从“命令与服从”的单向强权理念，转化为“服务与合作”的双向沟通理念。与此相适应，政府治理方式也从传统的行政命令、行政处罚、行政强制等刚性管理转变为行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解等柔性管理。

[1]规范行政行为，创新管理方式[OB/EL].http://www.chinajsb.cn, 2004-04-16.

[2]石佑启.论法治视野下政府治理方式的创新[J]广东：广东社会科学，2009,（6）.

[3]左高山.论公共领域中的行政理性及其限度[J].北京：马克思主义与现实，2011,（6）.

[责任编辑：缪开金]

Effective Government Governance:Dilemma and Breakthrough

LUAN Xiao-feng
（Administration Department,Shandong Provincial Committee Party School,Jinan 250021,Shandong,China）

Breakthrough for dilemmas in the governance of our government is required from micro,macro and intermediate perspectives.It is restrained by systematic,cultural,social and technical factors.Reforms must focus on sustainability to realize serving,intelligent,main-body and flexible governance mode so that they can keep harmony with the construction of national governance system and the change of economic development modes.

Government governance;effective;dilemma;breakthrough

C916

A

1674-0955（2014）03-0117-06

2014-02-09

本文系2010年国家社科基金一般项目“信访问题统筹治理问题”（项目编号：11BZZ020）阶段性研究成果

栾晓峰（1977-），男，山东莱阳人，中共山东省委党校管理学部教师，博士。