张 楚，黄 涛，刘 晶，沈家文

(1. 北京大学光华管理学院，北京 100871;2. 工信部赛迪研究院，北京 100846)

1 引言

由于信息不对称、经济活动外部性、不完全竞争等固有缺陷的存在，市场经济很难在完全脱离政府调控的情况下达到社会资源的最优化配置［1］。可以说，政府功能的存在，是市场经济和产业得以持续发展的一个重要条件。对于新兴产业，政府的作用更是尤为重要。由于技术路线不稳定和市场需求的不确定性［2］，新兴产业在发展初期多为弱势产业，政府必要的扶持和培育对其快速成长可以起到非常重要的推动作用;另外，新兴产业多为高新技术产业，其技术溢出多具有较强的正外部性［3］，政府通过其关联性和渗透性可以全面协调产业发展和社会进步，从而可以产生更高的社会收益［4］。因此，政府的政策模式关系到新兴产业的持续发展和社会资源的优化配置。作为发展中大国，新兴产业越来越成为中国加快经济转型升级、提升区域核心竞争力的一个重要手段。

光伏产业是21 世纪高科技新兴产业，因其清洁、安全和可持续的特性，光伏产业正日益成为各国重点规划产业，并有望成为继信息产业、微电子产业之后又一爆发式增产的新兴产业。而尚德和Solyndra 分别作为中、美光伏产业中的代表企业，在光伏产业的发展过程中一直受到外界的广泛关注。一方面是因为二者均为本国在光伏产业的重点扶持对象，另一方面也是因为它们作为光伏产业发展的代表，与光伏产业发展的关键时点相契合，折射出整个光伏产业的曲折进程。Solyndra 和尚德先后于2011 年、2013 年申请破产，破产的背后有新兴产业中企业发展固有的问题，但更多地也反映出政府政策的缺陷，从而引发各界对于新兴产业发展历程和政府扶持政策的思考。因此，本文以尚德和Solyndra 为代表，分析新兴产业演化中政府的角色定位和存在的问题，以期对未来中国发展新兴产业提供借鉴意义。

2 尚德和Solyndra 简介

中国尚德电力公司是一家集研发、生产、销售为一体的外商独资高新技术光伏企业，主要从事晶体硅太阳能电池、组件、光伏系统工程、光伏应用产品的研究。无锡尚德是创立于2001 年，时值中国光伏产业初露端倪，它是尚德电力公司的前身，也是其旗下资产规模最大的生产基地，集中了尚德电力公司95%以上的产能，并且负担着尚德电力大部分国内银行贷款。至2011 年，无锡尚德组件产能超过2000MW，跻身世界第一大太阳能制造商。2013 年3 月，尚德电力宣布无力偿还5.41 亿美元可转债，并宣布其中国子公司——无锡尚德破产重组。

美国Solyndra 公司位于美国加利福尼亚州的弗里蒙特，是一家专业商用屋顶太阳能系统制造商。Solyndra 成立于2005 年，与尚德不同，它主攻薄膜电池技术。Solyndra 曾被当作能源创新的样板公司，并于2009 年获得美国能源部批准的5.35 亿美元联邦贷款担保，是首个获得该项目资助的公司。2011 年9 月6 日，由于无法持续经营，Solyndra 提交破产申请。

3 企业破产原因初探

3.1 新兴产业发展的巨大波动

尚德的发展历程与中国光伏产业的发展历程非常契合，可以说，尚德见证了中国光伏产业的发展。中国的光伏产业链发展不均衡，其上游原材料和下游需求均严重依赖国外，企业多处于技术含量较低的组装加工环节。尚德以太阳能电池组件为主要业务，毛利润较低，并且随着光伏产业的发展，尚德面临着越发激烈的市场竞争;并且，由于上游晶硅材料受制于人，尚德先后与国外多晶硅巨头MEMC (2006 年)和OCI (2011年)签署长期多晶硅供应合同，采购价格分别为80 美元/公斤和35 美元/公斤，随着经济危机的爆发，多晶硅逐渐回归理性价格，尚德不堪重负，2011 年与MEMC 解除合约，造成了高达2.12 亿美元违约损失。

对于Solyndra 而言，美国鼓励太阳能等新能源的一大原因在于传统能源价格的上涨。Solyndra 成立于2005 年，此时正是传统能源(尤其是天然气)价格持续上涨，而光伏产业市场需求和风险投资两头火爆之际。2005—2007 年间，美国政府通过了几项重要的能源法案，向新能源产业提供纳税抵扣和贷款担保，为投资者打了一支强心剂，使得美国仅在太阳能行业的风险投资就从2004 年的3200 万美元攀升至2008 年的近18.5 亿美元。Solyndra 就是在这样的环境下进入光伏产业，但是进入之后，美国页岩气开发逐步商业化，天然气价格持续走低，最初开发可再生能源的经济动机已不复存在，光伏市场严重冷却，新兴市场的巨大波动对Solyndra 的发展产生了较大影响。

3.2 技术路线的高度不确定性

晶硅电池和薄膜电池是相对成熟的太阳能电池技术，在市场上属于共存的局面。光伏产业发展初期，晶硅材料价格飙升。虽然晶硅电池制作工艺相对成熟，但薄膜电池由于不依赖硅材料，经济性较高，尤其在2008 年前后多晶硅价格持续走高之时，薄膜电池曾一度被视为太阳能电池未来发展的主流方向。尚德电力也曾因此试图开发非晶硅薄膜电池，并在2007 年投入3 亿美元建设薄膜电池生产线。但随着晶硅价格急剧下降并回归到理性价格，薄膜电池的经济性凸显不足，2010年8 月，尚德不得不宣布关闭薄膜电池生产线进行重组，当季度即造成约5000 万美元的非现金亏损。

同样的情况也发生在Solyndra 公司。在硅片的价格“高歌猛进”之时，Solyndra 公司采用CIGS薄膜电池技术，轻松绕过了晶硅原材料的高成本问题，然而不幸的是，从Solyndra 成立到破产，硅材料价格一直下跌，2008 年硅料的跌幅更是接近90%，传统硅太阳能板价格下降很大程度上抵消了薄膜硅的优势。同时，与传统的薄膜电池制造商相比，Solyndra 并没有将技术重点放在太阳能电池板的成本降低方面，而是试图通过一种圆柱形太阳能电池板的设计，提供一个易安装、弱光效果好的屋顶组件系统。但是相比于其他薄膜电器，圆柱形的设计无疑会增加不少成本，这也使得Solyndra 的产品面临一个非常尴尬的局面。

3.3 政策与市场的强烈冲击

2007 年全球金融危机爆发，国外光伏市场迅速萎缩;随后欧债危机恶化，欧洲各国紧缩开支，陆续下调对光伏产业补贴，市场条件进一步恶化。中国光伏企业严重依赖国外订单，因此受到了巨大重创。然而，对于国内企业尚德来说，其面临的不仅仅是经济衰退带来的市场变化。由于光伏新建产能不断得到释放，中国2007—2008 年成为全球最大的太阳电池组件生产国，对欧美各国光伏企业产生巨大压力，2011 年和2012 年，美国和欧盟又分别对中国光伏制造商正式开始“双反”(反倾销和反补贴)调查。尚德作为国内光伏巨头，也在受调查之列，受初裁结果影响造成利润下滑，利润率在2012 年第一季度仅有0.6%，市场冲击使得尚德雪上加霜。

对于国外的Solyndra 来说，行业性冲击带来的压力也不好过。一方面全球金融危机带来的市场需求下降，另一方面，全球光伏产能不断释放使得不可避免地出现价格战，太阳能组件的价格从2010 年1.4 美元/W，到2013 年已经下跌到了约70 美分/W，太阳能组件封装环节属劳动密集型，受国外尤其是中国等光伏制造企业低成本的影响，欧美光伏制造商包括Solyndra，均受到沉重打击。

4 政府扶持政策的反思

4.1 中国尚德

地方政府给予尚德的扶植主要包括融资支持、隐性福利、贷款担保、税收优惠和工程项目等。在创立阶段，无锡政府提供的融资支持使得尚德迅速成长壮大:光伏产业是一个技术密集型和资本密集型产业，尚德的生产线均自国外引进再吸收，在技术上并不具备优势，但是地方政府提供的项目资金支持、低息贷款、土地优惠、税收优惠加速了企业规模经济的实现，加之国内低廉的劳动力水平，从某种程度上恰好弥补了尚德在技术上的不足;另外，一系列针对尚德的隐性支持，如注册登记、品牌宣传等，保证了尚德的优先发展。

但是，政府支持带来的负面效应也是不容忽视的:①从创立时的600 万美元启动资金，到出现亏损时政府出面提供的5000 万资金担保，地方政府的支持，使得尚德似乎并不担心债务问题，以至于出现盲目扩张的现象。2005 年尚德电力上市后，无锡尚德开始大规模产能扩张，2009 年金融危机后市场突现井喷，外界误以为行业见底，于是企业疯狂扩产，而政府和银行则对光伏项目大开绿灯，至2012 年无锡尚德的产能更是达到2.4GW。虽然2012 年的尚德成为了全球四大光伏企业之一，但此时光伏行业却今非昔比，各国大幅下调补贴力度，市场严重供过于求，尚德大量新建产能无法消化，2012 年上半年尚德的产能利用率仅为70%，周转压力巨大。②在政府出面，财政托底的情况下，即使尚德出现问题，政府也会协调多方帮助尚德发展，这在一定程度上导致尚德并没有专注于光伏技术的创新和营运成本的控制，反而在资本运作方面颇费心思。除了关联交易和反担保案，地方政府的优惠政策和完全信任，使得尚德在经营后期甚至涉嫌关联企业交易，骗取国家出口退税。在泡沫时期，光伏组件售价远高于成本，成本结构并不是关键因素，但是在市场竞争日益激烈的情况下，营运效率对企业的发展至关重要。然而这一点并没有被尚德足够重视，2012 年，尚德销售收入16.25 亿美元，毛利率却为-1.4%，尚德的成本结构已经落后于国内同行。正是地方政府的过度扶持，使得尚德的决策屡屡偏离市场规律，并一步步地走向失败。

4.2 美国Solyndra

Solyndra 的发家史不同于尚德，它在成立伊始并没有得到政府的直接支持，而是受益于良好的产业环境:在美国，一方面联邦政府通过为光伏系统安装提供初装成本抵扣和提高可再生能源利用装置的直接补贴，极大地刺激了光伏市场需求，从而带动了光伏企业的发展;另一方面，完善的融资体系也为Solyndra 的创立提供了必要条件。2005 年Solyndra 成立之际，薄膜电池技术炙手可热，因此当Solyndra 创始人Chris Gronet 发明出圆柱式格栅状的高效能太阳能电池板，很容易就通过私人渠道筹集到6 亿美元风投资金，借助这笔融资，Solyndra 得以起步;随后，在税收优惠、贷款担保等一系列政策的保障下，Solyndra 发展过程中也从政府得到了极大的税收优惠和资金支持，并开始发展。2009 年，作为新能源的样板公司，Solyndra 获得了5.35 亿美元的政府担保贷款;此外，Solyndra 曾从加利福尼亚州政府获得2510 万美元的税收减免，至其破产前，Solyndra 共累计约1200 万美元抵税额。

但是通过分析仍可以发现，美国对Solyndra 的扶持政策也存在若干问题:①《2005 能源政策法案》规定:能源部应确认项目有偿还本金和利息的前景，否则不予发放担保贷款。2008 年Solyndra向美国能源部(DOE)提交贷款担保申请，2009年获许通过。但根据2008 年Fitch Ratings 和Dun ＆Bradstreet 公司的信贷评级，Solyndra 的可持续性经营能力此时已经不足。这种贷款担保方式虽然看似公平，但是一方面申请获批期间较长，另一方面，美国政府在Solyndra 的案例中身份更接近于风险投资者，受限于政府对企业经营信息的掌握程度和政府的专业程度，很难保证资金可以收回;②该项目是由财政部所属的联邦融资银行直接贷款，相当于是政府直接将钱借给Solyndra，与尚德获得的银行贷款性质非常类似。Solyndra 的成本结构高于同行，尽管Solyndra 市场需求并没有那么巨大，但Solyndra 公司一直坚称通过进一步扩大产能、增加产量即可改变企业的经营状况，在政府5亿美元的担保贷款下，2010 年11 月，Solyndra 仍关闭了其Fab1 工厂，并转向其7.33 亿美元的Fab2 工厂。在2011 年资金流出现问题时，Solyndra 仍向联邦政府保证收入将在2011 年翻一番，在此情况下，联邦政府再次出手支持，非但没有及时收回贷款，反而调整增加对Solyndra 的贷款项目，进一步加大对Solyndra 的支持。联邦政府的资金支持本是出于善意，却致使该公司对太阳能电池板市场的经济形势严重误判，盲目增加产能，与尚德的急速扩张错误如出一辙。

5 对我国政府扶持政策的启示

从案例对比中可看出，尚德和Solyndra 的破产存在一个共同的问题:政府提供过度的资金保障。新兴产业在初期投入大、回报小，政府干预扶持新兴产业会在很大程度上引导加速产业的，但政府需要厘清扶持的方式和介入的程度，但是如果对企业干预过度，在市场不确定过高和应用前景尚不明朗的情况下给予过多的补贴，无疑会改变企业的成本结构，违背市场规律，终究付出巨大代价。这并非体制问题，美国虽然是世界上最注重市场经济的国家，但是政策不当，同样出现了Solyndra 的破产。而值得深思的是，新兴产业政策应该采用何种模式，以及如何制定科学、合理的产业政策。

相比之下，美国的Solyndra 面对一个更发达的金融体系和融资平台，虽然Solyndra 的案例中政府有过度扶持的倾向，但整体上美国政府提供的是一个公平和鼓励企业开发高新技术产业的环境。在中国目前的经济环境下，金融体系尚不完善，同时经济体制和司法体系相对落后，如果让中国完全采用间接的政府政策模式，一则不现实，且效果十分有限。因此在这种情况下，在新兴产业的发展中，政府一方面可以采用直接方式对产业进行干预和引导，另一方面，则将重点放在培育新兴产业的软环境建设上，从融资环境、上游研发、终端市场以及行业指导角度入手，让新兴产业实现内生化可持续发展之路。具体来讲，政府可以从如下几个方面入手:

(1)对初期进入市场的企业提供优惠政策。新兴产业风险巨大，先行企业肩负着振兴民族工业的压力，政府应当给予一定的支持;尤其是中国产业发展滞后于发达国家，一项产业的引进或创立之时往往已有国外成功经验可资借鉴，其需求对象及市场发展方向都相当明朗［3］，该产业是否可作为战略性新兴产业进行培育已初步明晰，政府可通过财政投入、税收优惠等政策进行支持，鼓励企业在该产业领域的发展和探索。

(2)融资环境的建立。中小企业是新兴产业发展过程中的重要力量，要建立健全中小企业的融资体系和融资服务链，完善中小企业的信用担保和投资体系，发展多层次资本市场，改善中小企业融资环境。

在融资环境的建立方面，尤其要注意完善风险投资机制。政府可以考虑设立产业发展基金，引入风险投资VC 和PE，由VC、PE 以及具有相关专业知识的机构对项目进行筛选，政府与之共同决定产业发展基金的投放和回收，一方面可以保证新兴产业项目投资的慎重和经济性，另一方面也为中小企业提供更多的融资渠道。

(3)对于企业来说，技术复杂度和研发的不确定性使得研发经费和风险不断提升，多数企业并不愿也没有能力去单独进行技术开拓。在中国现有的政策扶持下，政府财政支持可以让企业弥补技术上不足，企业很难有动力进行技术创新。

政府可以考虑在现有的研发体系基础上加大经费的投入，支持相关研究所和大学院校进行开发研究，加大对科研项目的经费投入，并向工业技术研究院倾斜。经费投向必须同时兼顾基础研究和产业化应用，为保证研发经费的投入效果，可以考虑借鉴国家自然科学基金等科研基金管理办法，严格评审流程及成果鉴定。

同时，企业作为市场的主体，产业技术进步的主要推动者也应该是企业本身，政府可以借鉴美国的“实验室联合业界共同研发”模式，由政府牵头，行业联合研发，成果共享，风险共担，一方面可以推动技术进步和成本下降，另一方面，也可以快速地实现新技术产业化

(4)从市场需求角度促进产业发展。重点扶植企业固然可以使国内出现与国外相抗衡的大企业，并能通过“以大代小”的效应促进产业发展，但重点扶植的问题在于政府面临巨大的风险，一旦被扶植企业出现破产，会造成严重的资源浪费。政府要创造新兴产业发展的软环境，除了要在上游研发给予支持，也应在终端需求给予政策刺激。这一点可以借鉴德国、美国的光伏产业，一方面出台产业政策，另一方面对于市场终端用户进行补贴、纳税折扣，在市场需求的拉动下，带动产业技术的不断进步和更新换代，使产业走向自主运行的轨道。

(5)新兴产业发展成熟期应逐步加强对于产业链非核心环节企业的引导，完善进入和退出机制。政府政策的指向性不可避免地会造成资本短时间大量涌入新兴产业，中国的光伏产业就是一个典型范例。为防止资源浪费，政府应在新兴产业发展过程中逐步规范行业和产品标准，建立严格的市场准入制度，防止资本盲目进入业已过剩的产业。同时中央政府需建立识别、评估产能过剩的体系，发挥总量信息优势，及时发布相关信息，缓解投资偏误;对于企业退出，应遵循市场机制，防止一再出现“政府接盘企业的错误，企业无所顾忌做出经营决策”的现象，地方政府应避免盲目救市和过度干涉，更不应以企业大小作为淘汰标准，保证企业在市场竞争中获得竞争力。

［1］朱迎春. 政府在发展战略性新兴产业中的作用［J］.中国科技论坛，2011，(01):20 -24.

［2］王利政. 我国战略性新兴产业发展模式分析［J］.中国科技论坛，2011，(01):12 -15 +24.

［3］吴照云，余焕新. 中国新兴产业市场结构演变规律探究——以有机硅产业为例［J］.中国工业经济，2008，(12):134 -143.

［4］钟清流. 战略性新兴产业发展思路探析［J］.中国科技论坛，2010，(11):41 -45.