商 博，张 强，李 茜，王桂勋，毛 欣，戴金平

1．山东省环境监测中心站，山东济南250101

2．中国环境监测总站国家环境保护环境监测质量控制重点实验室，北京100012

1 山东省环境监测的发展历程

山东省的环境监测工作起步于20世纪70年代初期，20世纪末逐步走向成熟，“十一五”以来迅速崛起，快速成长。经过近40年的发展，无论从监测领域、项目还是从数据质量、整体功能上都有了长足的进步，已经建立起了较为完善的技术体系。为全省经济社会可持续发展和环境污染防控、环境质量改善作出了巨大贡献。

1.1 创业起步阶段(20世纪70至80年代中期)

机构建设方面：20世纪70年代以前，山东省环境监测工作由卫生防疫、水文地质等有关部门负责;1971年全省最早的环境监测站——济南市环境保护监测站成立;1973年成立山东省环境监测总站，1985年更名为山东省环境监测中心站，全省各地市也陆续成立了市级环境监测站［1］。

监测业务方面：省卫生防疫部门在1950年代开展了饮用水水质监测等;1976年部分监测站开展了土壤、农作物中的农药残留监测;1980年代初组建了水质(流域、水系、海洋)、空气、噪声、近岸海域、饮用水源(井)、底质等环境质量监测网，对全省污染状况进行调查，对污染程度及危害进行评估。

技术体系方面：分析测试手段有化学法、分光光度法、电化学法、原子吸收(AA)-发射(AES)分光光度法、气相-液相色谱等大型仪器法;监测项目包括常规项目和有毒有害污染物，如水质总量控制项目、非金属无机物、物理项目、细菌及微生物，空气SO2、NOx、颗粒物和降尘，有毒有害物成分如重金属等;每年编写《山东省环境质量年报》，为污染防治提供了重要依据。“六五”期间(1980—1985年)，全省对监测项目、频率、方法做了统一规定，较早执行地方性监测技术规范。

监测管理方面：1983年省环保局设置了环境监测管理机构—科研监测处，各市地也相继设置了科研监测科(处)，工作侧重于机构、网络、技术规范建设。

1.2 积极拓展阶段(20世纪80年代中期至90年代末)

机构及能力建设方面：全省县市区相继建立环境监测站并形成工作能力，至1995年17个地市均建有环境监测站。监测人员达2 359名，监测用房9万平方米，更新、添置了包括气质联用仪、原子吸收等先进仪器设备1 100余台(套)。

监测业务方面：到1980年代中期，基本形成一个以省站为中心的省、市地、县(市、区)三级网络;“七五”(1986—1990年)以后城市空气质量(降水)、环境噪声、生物、陆域地面水(淮河、南四湖、小清河流域)、饮用水水源地和近岸海域水质(渤海、黄海)等专业监测网络逐步完善，监测分析项目迅速拓展，由被动监测转为主动例行监测，成为国家四级环境监测网络的有机组成部分;并突出环境质量与污染源监督监测并重，积极配合环境管理进行了排污收费、污染源和建设项目竣工验收等监测。1984年开展农作物中农药残留的普查监测，项目为农药六六六和DDT;1985年开展饮用水水源地监测，点位为37个，监测项目为pH、总硬度、挥发酚、氟化物、氰化物、汞、镉、砷、铅、六价铬等;同年开展了工业污染源调查监测;1988年各市地站开始对重点污染源进行定期的监督性监测;同年青岛、济宁市开始开展生物监测;1991年开始机动车尾气监测。

技术体系方面：建立较为完善的监测数据综合分析、报告、公报制度，开始推行QA/QC体系建设;1988年省环保局颁发了“环境监测系统质量保证的有关技术规定”、“实验员合格证制度实施细则(草案)”，并在济南、淄博进行考核试点;1990年省站制定了“全省污染源监测技术要点”，对污染源监测中的质量保证作了具体规定;1992年省局制定“大气环境监测质量保证检查标准”，1990年起全面执行国家《环境监测技术规范》。

1.3 系统完善阶段(“十五”至“十一五”末)

机构建设方面：至“十一五”末，全省已有环境监测站151个(其中省级站1个、市级站17个、县级站133个);人员总数达2 715人;共配备各类监测仪器设备11 670台(套)，监测车辆348辆，原值3.88亿元。

监测业务方面：增加了覆盖全省重点流域、主要水体和59个跨界河流断面的例行监测点位以及24个城市饮用水水源地自动站的水质监测网络;144个自动站、1个背景站和1个农村区域站、20个降水站点的环境空气质量监测网络;1 193个省控以上重点企业、166个城市污水处理厂5 100台(套)自动监测设备的污染源监督监测网络;监测项目上能够覆盖环境标准全项目。2007年在国内率先开展重点流域环境与健康综合试点监测，对水质、土壤、农作物中优先控制“三致”毒物及持久性有机物进行例行监测;监测信息产品多元化、公开化并广泛应用于环境监管。

技术体系方面：技术手段越来越精细和深入，以现场人工采样和实验室分析为主向在线自动化监测方向发展;样品预处理由手工单样品处理向自动批量化处理方向发展;由单纯的地面环境监测向与遥感监测相结合的方向发展;污染源和应急监测仪器将向便携式、小型化方向发展。QA/QC体系更为完善，有139个监测站通过了国家和省级计量认证，16个市、县级站通过了国家实验室认可，同期先后颁布了“环境监测质量管理规定”、“环境监测人员持证上岗考核制度”等。监测管理方面，1990年代末由规划财务处负责，工作重点是持续强化能力建设。

1.4 转型发展阶段(“十二五”以来)

2008年环境保护部监测司组建后，2009年环保部要求各级环境监测站将工作重心调整为以监测业务和技术为主。2010年省环保厅设立环境监测处，工作重点转向政事分开、体制改革等，全省各级环境监测站进入新转型发展阶段［2］。

2 发展现状述评

40年以来，山东省环境监测工作在省环保厅(局)正确领导和中国环境监测总站的指导下，监测系统干部职工认真履行神圣职责，攻艰克难;不断强化能力建设，不断完善环境质量、环保执法监督、安全预警监测网络与技术体系，不断拓展监测领域与范围;技术支撑能力日益增强，在促发展、保环境、利和谐、惠民生等方面做出了巨大努力，取得了可喜的成绩，但也暴露出问题与不足，需客观评价，冷静分析。

2.1 主要发展成就

2.1.1 坚持改革理念，推动体制机制创新

环境监测工作是伴随着“以经济建设为中心、实行改革开放”和“依法治国”的战略决策而逐步展开的，在改革开放和经济社会发展的各阶段，始终围绕党和国家、省委省政府环境保护的大局与管理的需求，遵循为环境管理与决策服务的宗旨，按照“技术支持”的原则逐步形成了以各级环境监测站为责任主体，部门所属专业监测机构为补充，层次分明、结构清晰的体制框架，实行了行政上分级管理、业务和技术上垂直指导、任务切块的管理模式和网络运行机制;以“环境保护法”为根本依据，以各环境专门法规为依据，系统地规范了环境监测行为，做到了有法可依，为有效组织开展环境监测工作提供了体制保障。

2.1.2 技术装备能力迅速提高，服务领域与范围显著拓宽

全省各级环境监测站在发展方向上始终紧盯国际先进技术水平，着力解决监测能力不足问题，建设具备现代技术水平和条件的环境监测实验室，配备高、精、尖的现代化监测仪器，积极推动监测站标准化建设及达标验收。以省、市、县三级监测站为骨架，逐步建成并完善了生态与环境质量监测网络;大力推进自动监测技术发展，建成环境质量、重点污染源自动监测系统和重金属、VOC、大气复合污染、机动车排气等环境安全预警自动监测站;监测领域涉及空气、水、噪声、生物生态、土壤、污染源等，并有针对性地对技术规范、规定、标准和方法进行充实、调整与创新，省内先进城市已初步形成先进的环境质量预警监测体系。以质量控制和监督为生命线，不断完善先进的质量管理体系。98%的环境监测站均通过了计量认证或国家实验室认可，100%监测技术人员持证上岗，强化技术培训和岗位练兵，出具的监测数据获得国际社会的广泛认可，真正成为政府环保工作的技术保障机构。

2.1.3 专业队伍德才兼备，为环境管理支撑能力不断提升

各级环境监测站面临人员、经费短缺，工作量爆发式增长，体制机制不顺，政府和社会要求越来越高等困难，以支撑环境管理、倾情服务民生为宗旨，坚持“科学监测、诚信监测”理念，凭籍先进、可靠的技术手段，依靠严密、有效的精细化和规范化管理，以团结协作、创先争优的精神提高监测技术水平，努力实现“三个说清”(说清环境质量现状及其变化趋势、说清污染源状况、说清潜在的环境风险);重点提高环境应急监测响应能力，出色完成黄河砷污染、青岛浒苔、四川汶川地震等各类应急监测任务，为保障人民生命财产和环境安全默默奉献;以有效反映环境保护成果为重点，不断提高综合分析水平，每年汇总、编写各类监测数据、监测信息等应用成果30多种，为“以环境保护优化经济发展”提供强有力的技术支持。

2.2 问题与不足

虽然山东省环境监测事业发展取得了显著成绩，但也要清醒地认识到环境监测工作中存在的困难和问题：一是体制和机制急需完善。当前环境监测法律地位不明确、定位模糊;职能分割、交叉，监测资源配置不合理，技术管理体制和机制不顺;任务不断加重，经费投入不足，公共服务激励机制不完善。二是整体实力不适应环境管理和公共服务新需求。目前全省各级环境监测站标准化达标率低，监测机构严重缺编，且混编、挤占编制现象普遍;县级监测机构定位不明确，装备落后，技术能力差，部分市级站还不具备环境质量和排放标准规定项目的全分析能力;土壤、农村、环境与健康综合监测等工作刚刚起步，城乡之间、东中西部地区之间环境监测能力差异明显，公共服务能力参差不齐。三是技术体系建设亟待加强。目前全省环境监测技术路线亟待整合;自动监测系统稳定和可靠运行能力有待完善，应急监测现场应对能力有限，生态－生物监测仪器设备配置明显不足，区域环境综合分析技术手段落后，信息处理计算机化和自动化存在差距，评价结果难以满足政府基本公共服务的需要;监测全过程质量保证和控制智能化亟待加强;科研投入较低，对新型环境问题的监测研究不够，自主创新能力和科技支撑能力不强。四是“跨越式”发展引发“通胀效应”。随着国家对环境监测投入加大，监测数据“含金量”日渐提升，话语权和支撑地位日渐重要，但环境质量改善尚未达到预期;公众环境维权意识高涨，外部利益集团杂音增多，监测社会化、市场化等问题使监测站生存面临严峻挑战。为此，需要各级监测站要在转型中探究问题的根源，做到主动应对、标本兼治、有序完善、科学发展。

3 转型发展的总体思路和对策

3.1 转型发展的基点和总体思路

面对监测站转型发展的新要求，关键是把握好转型发展的基点，笔者认为这个基点就是围绕大局，发挥职责作用，加快转型升级，着力在转变方式、提高质量和效能、保障政府和社会需求、推动科学发展上下功夫。总体思路是围绕“促发展、保环境、惠民生”一条主线，把握好“两个原则”，即以人为本，着眼发展。以“三个有利于”为根本出发点和落脚点，即有利于提高全省监测网络工作效能，有利于提高监测站核心竞争力，有利于保障监测系统干部职工的切身利益。落实国家“三个一”战略思想，即管理一盘棋，队伍一条龙，技术一体化。坚持“三个不”导向，即服务大局不动摇，勇担责任不推诿，恪尽职守不懈怠［3］。着力提升“四个能力”，即求精求强能力、优化支撑能力、公共服务能力、自主创新能力。加强“五大体系”建设，即人才高地、技术中心、质量保证、装备保障与监测文化建设，努力构建“政府重视、法制牵引、能力协同、行为公信、社会监督”格局［4］。

3.2 对策措施

3.2.1 找准定位，依法发展

环境监测事业发展40年，定位问题始终众说纷纭，摇摆不定，成为监测站科学发展的桎梏。一是“哨兵、耳目”说。将环境监测作为环境管理了解、审视情况的“暗探”，“站岗放哨”的士兵，排斥到管理决策圈之外。二是“重要基础”说。将环境监测作为承载整个环保工作的“地基”，貌似重要，但现实发展中远做不到扎实坚固、稳定可靠。三是“技术支撑”说。把环境监测作为发现、诊断环境问题，帮助解决并处理环境问题，为环境质量提供“售后服务”的技术队伍，从监测工作性质上看显然是力所不及。四是“社会第三方及市场化”说。认为只要是取得执业资格，接受当事人(政府、社会、企业)委托就可以从事环境监测，当成了“花钱买服务、买数据，雇人打官司”的行业，否定了环境监测的执法性和公益性属性。环境监测是法律赋予环境保护主管部门的法定职责，是各级人民政府履行环境保护职能、提供环境质量基本公共产品的重要组成部分，是国民经济和社会发展的基础性公益事业，其定位具有依法实施、支撑管理、保障公共服务的基本特征。作为环境监测最终产品的监测信息，是衡量环保事业成效的“标尺”，监测做好了，环保执法监管、环境质量改善肯定具有高度或深度，反之亦然。因此各级环境监测站在转型发展上应从法规制度上寻根本，从顶层设计中寻出路。严格依据现行的《环境监测管理办法》(2007)恪守职责和定位，按照国家对公益一类事业单位性质的规定完善社会公益服务行为，慎重对待环境监测商业化、市场化［5］。

3.2.2 政策倾斜，支撑发展

一是加紧制定《环境监测管理条例实施细则》，明确各级环境监测站依法履行职能、完善公共服务的职责，落实环境监测事业公益性定位［6］。强化各类配套监测法规制度、条例办法的制(修)订，增强可操作性，加快畅通监测信息公开和资源共享的渠道。正确处理好服务于执法监管与社会需求的关系，坚持把支撑环境管理放在首位，在履行职责中服务于社会需求，在服务中找差距、谋创新，注重发挥环境监测的社会效益。二是立足实际，围绕党委政府的中心工作，把监测工作置于科学发展的大格局中去思考，研究和确定深化转型的关键节点，明确改革目标的实际举措，组织全省三级环境监测站编制转型发展规划计划并报同级环保行政主管部门批复实施，做到有章可循，有序推进。三是划清“事权”，发挥好监测站的功能优势。按照国家环境监测网络建设、运行管理原则，重组整合全省环境监测网络，完善建设、运行管理机制并纳入各级财政计划，保障监测站的主体作用，实现组织结构、专业分工和有效资源的优化配置。四是以政策扶持为支撑，为监测站做大做强创造条件。出台对监测站转型发展的保障和激励政策，如在监测科研和尖端高层次人才引进、技术骨干专家培养、技术职称评聘、待遇福利等保障和激励政策上出实招、干实事，在拓展技术服务领域，增强“自我造血”、自我发展等政策支持上求实效。

3.2.3 系统规范，和谐发展

一是落实《环境保护法》第11条对环境监测的管理体制机制的法律规定，环保部应会同海洋、水行政、农业、国土资源、交通等部委组织部门监测网络，衔接相关法律法规之间结点，统筹调整、优化国家环境监测专业网，理顺、规范相关业务关系和运行管理机制，整合、协调相关部门的监测力量，行使环境监测的统一监督职责，围绕环保大局，形成工作合力［7］。二是强化环境监测站分级技术管理与指导的定位。环境监测上级站对下级站技术管理和业务指导，依据是现行440多种国家环境监测技术标准、技术规范及数百种行业技术方法标准;与监测行政管理分属两个层面，应由两类不同的人才分别承担，不可互相替代;在监测站转型发展中不应把技术和业务指导的职能划拨出去。三是准确把握公益性和经营性的关系，政府部门应依法行政，在保障监测站和相关部门监测机构主导地位的前提下，鼓励、支持以社会公益事业为目标的社会组织承担部分公益性监测任务，以法制规范、政策引导、科学设计、完善监管为牵引形成有益补充，促进两种“力量”良性互动，从制度入手规避转型发展中可能产生的社会风险。

3.2.4 重点突破，特色发展

一是紧紧围绕环境监管和广大人民群众需求加强监测能力，坚持把“三个说清”作为首要职责，完成好环境质量、污染源和应急预警等监督性监测指令性任务，将当前转型发展和全面推进先进的环境监测预警体系相结合，科学谋划，明确目标，区分缓急，重点带动，分类实施;实现公共服务功能的最优化［3］。二是促进技术体系一体化，为转型发展提供能力支撑。要从保证监管、满足社会需要出发，坚持先进的装备和一流实验室建设两手抓，手工与自动监测技术手段相协调，切实提升监测站的技术能力和水平。立足省情，调整结构，提升污染源监测、应急与预警监测和综合分析等核心领域的技术优势，大力发展生物、生态/海洋遥感、土壤、农村、环境与健康等特色监测;软硬结合，重点提高质量保证体系等能力水平，解决制约提高核心竞争力的突出问题，实现特色发展。

3.2.5 人才带动，创新发展

完善用人办法，建立人才引进、人才脱颖而出的有效机制和良好环境，着力培养造就一批高素质的领军人物和技术骨干;完善职业资格和技能岗位培训制度，开展全方位、多层次的技术培训，充分发挥出先进技术硬件的优势。提升理念，加快培养监测信息产品分析应用的复合型人才，提高支撑环境管理决策和为民服务的水平。强化科研，苦练内功，锐意创新，深入环境监测发展规律的系统性研究，完善技术路线、技术规范体系研究，释放创造力，建设“技术研究与应用型”监测站。

3.2.6 固本强基，协调发展

一是以发挥县级站作用为突破口，分类指导，任务优先，着力推进县(市、区)基层站标准化建设。从机构、队伍上争取编制，稳定监测队伍;从能力建设上争取省和地方财政支持并纳入年度计划，配齐基本的硬件设备;从监测计划上对重点县下达例行任务和重点任务，以“有事干”换取“测得了”;从发展目标上将分级建设与终极建设相结合，把有基础、有需求的县级站先扶持起来，以奖优罚劣政策促进县级站整体达标;切实增强基层站的战斗力、竞争力，夯实事业发展壮大的基础。二是建立完善现代管理制度，推行与国际接轨的各项制度和方法，建立政府、部门、企业沟通协调的工作机制;体现服务于环境管理人民群众需求的定位。三是把“技术立站、人才兴站”作为转型发展的根本，保障监测经费投入，提高各项监测业务运行效能;推动机制创新和政策倾斜，改革收入分配机制，着力改善职工待遇，充分调动职工积极性和创造性。

3.2.7 秉持公心，诚信发展

一是以社会公益性服务为宗旨，按照“合法合理、效能监督、责权一致”原则，明确各级监测事权划分;健全全省环境监测技术指导制度、规范体系，加强技术监督的有效性，确保环境监测的统一性、规范化。二是以建立“依法监测、科学公正、廉洁高效、行为规范”诚信监测体系为目标，强抓质量管理体系建设。各级环境监测机构必须健全监测全过程质量管理体系，覆盖布点、采样、现场测试、样品制备、分析测试、数据评价和综合报告、数据传输等全过程并保证其有效运行。三是适宜新形势下环保工作改革需要，按照政府指导、社会参与的原则，转换运行机制，建立、完善公开公正的评估机制。如制订严格的监测信息的质量、数量、时效、成本管理、社会反映等具体考核指标，建立健全聘请人大、政协代表监督检查、独立第三方审计评估和社会公众监督体系和办法，真正形成组织健全、程序完备、操作规范、公开透明的公益事业工作机制，促进全省环境监测事业健康、有序发展。

［1］山东省史志办．省情资料库 －环境保护库［EB/OL］．(1989-12-26)［2013-5-28］．http：//www．infobase．gov．cn/．

［2］环境保护部．国家环境保护标准“十二五”发展规划［EB/OL］．(1983-7-21)［2013-5-28］．http：//www．zhb．gov．cn/2013．

［3］中国环境监测总站．中国环境监测总站转型发展纲要［S］．2010．

［4］邹静昭．中国环境监测总站站长罗毅：推进环境监测转型发展［EB/OL］．(2009-12-25)［2013-5-28］．http：//www．022net．com/2010．

［5］环保总局令第39号．环境监测管理办法［S］．2007．

［6］城乡建设环境保护部．全国环境监测管理条例［S］．1983．

［7］中华人民共和国环境保护法［S］．1989．