城乡一体化视角下的云南农村水利建设问题及对策

2014-01-30崔江红

中国水利 2014年5期

崔江红

（云南省社会科学院农村发展研究所，650034，昆明）

当前，我国已经进入城乡加速融合、一体化发展格局快速形成时期，需要从城乡一体化的角度审视农村水利建设与发展。城乡一体化水利发展视角，是将农村水利看作城乡一体化的重要组成部分，是夯实农业、农村发展基础，为农村居民提供与城市居民均等的生存、生活、生产发展有保障，服务现代化的水利公共产品。在云南城乡一体化水利建设与发展中，农村处于弱势，是主要矛盾；而在农村中，处于弱势的村庄和个人是重点中的重点，是矛盾的主要方面。近年，云南水利发展迅速，全省水利投资规模逐年增加。但在水利快速发展的背后，城市扩张过程中加速调取周边农村的水资源，打破了原有的区域性水资源存蓄平衡；同时，城乡水利公共服务的差距仍然存在，成为城乡一体化发展的障碍。为此，必须从城乡一体化的角度重新审视云南农村水利建设与发展。

一、存在的问题

1.区域发展不平衡

一是贫困地区与其他地区之间发展不平衡。占全省129个县（市、区）62%的73个国家扶贫工作重点县和7个省级扶贫工作重点县财政自给率低，配套投入不足，水利事业发展滞后。二是不同地形农村区域之间发展不平衡。坝区、半山区、山区水利基础设施越来越差，山区水利在农业发展、饮水安全方面的保障能力不足。三是农村与城市之间发展不平衡。城市已经实行集中供水，而农村供水网络建设滞后，一般以村庄为基础供水，条件恶劣的地方以户用水窖供水。

2.投资机制及模式不合理

一是小型农田水利基础设施建设投入没有照顾到建设成本及地方投资能力。除25个边境县外，中央、省、州（市）对小农水建设的激励性投入执行统一标准，没有照顾到不同地区建设成本的差异，也没有照顾到贫困县与非贫困县投入能力的差异。二是小水窖验收与补助机制不完善。一方面，群众自建小水窖如果不符合规定的标准，不纳入补助范围。另一方面，没有照顾到从坝区到半山区、再到山区建设成本逐渐提高的实际，对山区农民的投资积极性调动不足。三是城乡水利投资模式“倒挂”。城市居民投资能力高于农村，分担水利建设成本负担较轻。而农村居民投资能力不如城市，却要直接参与投资，相比之下农民负担较重。

3.干旱综合治理措施不完善

一是投入不足。包括气象预报、人工降雨、抗旱取水，以及生物抗旱投入不足。二是农民抗旱负担重，积极性低。一方面，旱灾来临时，先保城市居民饮水安全，农村生产用水和生活用水供给不足。同时，农民的抗旱行为只有政府给予的拉水或蓄水补助，而没有得到城市居民通过水费给予的间接支持。另一方面，目前云南每个农民每季的粮食净收益只有150～180元，只相当于外出打工1.5～2天的收益，因此干旱时农民宁愿进城打工也不愿意投入抗旱。三是农业旱灾保险建设迟缓。

4.农民自我管理不足

一是水旱灾害频繁，私人参与水利工程管理的收益难保证，私人承包管理机制难建立。二是农民组织化管理不足。一方面，虽然云南农村成立了大批的用水户协会，但这些协会没有组织经费，没有发挥实质性作用。另一方面，云南省种养业方面的农民专业合作组织发展迅速，具有通过年度会费、入股筹集资源的优势，但目前还没有将合作服务延伸到水利工程管理中来。两方面的原因，导致农民组织化参与水利工程管理不足。

二、面临的挑战

1.人口自然增长将加剧供水压力

根据云南省第六次全国人口普查显示，云南全省普查登记总人口为4 596.6万人，10年共增加了308.7万人，平均每年增加30.9万人。未来几年，云南年均增加人口约28万，每年新增加的人口维持生存、生活就需要用水，这将导致云南供水需求增加。如果按照年均人口增加28万，以及最低标准即农村每人65 L/a的生活用水需求计算，每年将增加664.3万m3供水需求。如果不考虑城乡人口基数和人口自然增长率，按照目前38%的城镇化率来计算，每年新增人口中有10.64万城镇人口，这部分人每年还要多用233.02万m3的水。全省新增人口每年将增加897.32万m3供水需求。

2.城镇化提速加剧供水压力

农业人口转移进入城镇后生活用水需求增加，每人将增加60 L。2011—2020年，云南年均将有100万农业人口转移进城，每年将增加供水需求2 190万m3。随着经济社会的发展，城镇居民对水资源需求的增加，这个压力将随之增大。

3.旅游业快速发展加剧供水压力

省外游客在云南旅游，从两个方面提出了供水需求：一是在餐馆就餐导致餐馆用水需求增加；二是日常洗漱导致供水需求增加。2012年，云南省外游客达到1.35亿人次，以2.5天的停留时间计算，且按人均生活用水最低标准65 L/d计算，1年耗水2 193.75万m3。随着旅游业的发展，云南供水压力也会随之增大。

4.农村“空心化”加剧水利建设的难度

农村中有知识、懂技术的年轻人进入城市工作，造成农村人口在年龄结构上的“空心化”。近10多年来，云南农村人口“空心化”明显，尤其是2009年连年干旱以来，每年200万以上旱区农村劳动力转移就业，形成大量的“空心村”。“空心村”缺少抗旱劳动力，进一步加重干旱对农业生产的影响。“空心村”老年人其生活开支主要来源于在外打工的子女，有的已经放弃了农业生产，对农业水利设施的投资积极性降低。

三、对策建议

从城乡一体化的角度来解决云南农村水利发展中的问题，需要从两种思路来研究对策：一是开源与节流并重。一方面，必须加大治污力度，扩大可使用水资源量；另一方面，必须加强节水型社会建设，减少生产、生活耗水量。二是软硬件设施建设并重。一方面必须加大水利基础设施建设力度，提高硬件支撑能力；另一方面，必须加强服务体系、激励机制、节约型水文化等方面的建设，提高农村水利发展的软件支撑能力。

1.实施贫困地区、山区水利优先发展战略

一是建立向贫困地区、山区倾斜的水利发展支持体系。一方面，建立向农村贫困地区倾斜的水利建设与支持体系，争取中央支持，提高中央、省对贫困县水利投资的强度。另一方面，建立向山区倾斜的水利发展机制。根据地形条件，将全省分为坝区、半山区、山区三种类型，建立向半山区、山区倾斜的水利支持政策，加快半山区、山区水利发展。

二是建立向贫困地区、山区倾斜的水利投资激励机制。一方面，提高对贫困县、山区县水利投资的激励标准，由中央和省全额投资国家级贫困县大中型水利设施建设，并进一步提高中央、省、州（市）对国家级贫困县小型农田水利设施建设的投资比例。另一方面，探索和建立向农户倾斜的水利激励补助机制。按照经济水平将农户划分为若干个层次，如“五保”、温饱不足、刚解决温饱、生活有余但扩大生产不足、小康、较富裕等多个层次，针对不同的层次建立不同的水利投资激励标准。

2.完善政府主导下的城乡一体化水利投资机制

一是紧紧抓住中央水利投入快速增长，且向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜的政策机遇，积极争取中央提高对云南农村水利建设的投入。同时，在全省范围内整合小型农田水利工程建设补助、农业综合开发、国土整治、扶贫和以工代赈等用于小型农田水利建设的资金，提高政府投入水平。积极倡导企业、社会团体、个人等通过入股、捐资等形式参与农村水利建设，巩固“政府主导、社会参与、农民主体”的投资格局。

二是健全“以城带乡、以工哺农”的水利建设机制。一方面，加强城市土地出让收入用途监管，确保云南省提出的“土地出让总收入的5%用于农田水利建设”。同时，从城市用水中提取部分收益，用于农村水利建设和生态建设补偿。另一方面，进一步完善烟草反哺农田水利、水电开发支持水利发展的机制，巩固和完善城市带动、工业拉动的农村水利投资机制。

三是完善户用小水窖验收与激励补助机制。一方面，改按口补助为按窖容补助，扩大小水窖补助范围。另一方面，将户用小水窖建设按照地形条件分为平坝地区、半山区、山区三种类型，适当提高对半山区、山区小水窖建设的补助标准。

3.完善城乡一体化的干旱治理机制

一是探索和建立城乡一体的干旱治理机制，提高抗旱投入水平。一方面，增加抗旱专项投入，并从民政救灾的角度提高每年用于干旱治理的投入。另一方面，加强干旱时期城乡用水调节和城市用水价格干预，合理调配区域性水资源，促进城乡平衡发展；同时，建立干旱时期城市用水临时提价制度，将上涨部分转移用于农村抗旱。

二是拓展农民抗旱补助范围，将购买小水泵、生物抗旱制剂如“旱地龙”等纳入补助范围；加大对气象干预、农民蓄水等方面的补助力度，切实减轻农民抗旱负担，提高农民抗旱积极性。

三是加强干旱应急保障机制建设。进一步完善干旱灾情预报制度，及时预报各种干旱灾害，通过事前预防来降低灾害损失。在全省设立干旱救助基金，对受灾群众给予及时救助，努力挽救受灾群众的因灾损失。同时，进一步完善农业灾害保险。

4.完善农民参与水利工程管理机制

一是配合农业保险范围的扩大和推广，建立农民承包经营水利工程的保障机制，尤其是承包水利工程搞水产养殖的保险制度，提高广大农民承包经营的积极性。

二是针对农民在干旱时期参与水利工程管理收益难保障的现实，将目前用于抗旱的部分资金用于补助承包管理水利工程的农民，建立特殊时期政府购买农民管理服务制度。

三是加强农民组织化参与和管理机制建设。一方面，完善用水户协会投资收益保障机制，鼓励和允许农民用水户协会参与本村水资源及水利基础设施管理，并从水费中提取一定的发展基金，用于组织活动和扩大水利服务。另一方面，建立农民种养业专业合作组织水利投资及收益保障机制，将农民专业合作组织投资兴建的水利基础设施产权划归合作组织，并允许合作组织通过水利基础设施及水利服务经营获得收益，进一步提高种养业农民专业合作组织成员对水利的投资积极性。

5.加强城乡一体化水资源调配与发展机制建设

一是加快城乡一体化水资源调配知识培训与学习。在全省党委、政府内部开展学习和培训，以形成城乡一体化水资源调配的理念。同时利用移动电话短信、水费通知单等载体，宣传城市水资源的来源、水源地农民的贡献、城乡水利发展差距，向城市居民宣传城乡一体化水资源调配的重要性。

二是探索城乡一体化水资源循环基础设施建设。以城市水资源来源地及城市为中心，开展水资源循环使用基础设施建设，提高农村水资源流入量，确保区域性水资源存蓄平衡。重点加大城市污水集中处理与单位分散处理系统建设，力争城市污水全部净化为中水。同时，对使用中水的工业企业给予税收等方面的优惠，并制定相关办法，规定城市绿化、道路清洁等只能使用中水。

三是加强节水型社会建设。采用灵活多样的方式，如以广播电视、中小学课堂、农村赶集为载体，加大节约用水宣传，倡导城乡居民分类节约利用水资源。