李曦辉 黄基鑫

随着国家区域发展政策的不断细化、实化和差别化，中国区域经济格局的发展呈现出良好态势，但依然面临着艰巨的协调发展任务。特别是经过30 多年的改革开放，如今中国已经进入改革深水区，市场发育程度相对成熟，市场化改革步伐开始放慢，改革红利日渐减少，经济高速发展的根本动力正在发生深刻变化，传统的经济增长模式难以为继，中国经济增速逐步放缓。有学者认为，中国经济的升级版不仅表现为产业升级，更表现为区域经济的协调发展，成为新一轮经济增长的着力点。因此，在新时期，实施区域分类发展政策，有利于将区域协调发展推进到更深的层次，提升到更高的水平，以此提高经济效益，优化资源配置，因地制宜发展优势产业，推动产业结构优化升级，带动中国经济实现新的发展和突破。

一、中国经济发展的动力及其制约因素

（一）分工、资源优化配置与区域产业同构化

改革开放以来，中国的工业化发展很好地契合了要素全球配置的新趋势，通过参与国际分工体系，获得了更多的分工收益。在国内，随着经济发展要素在全球范围内全面自由地流动，区域合作的深度和广度不断扩大，区域合作关系日益紧密，促进了区域分工的形成和演进，形成了如珠三角、长三角等产业集群和城市圈。区域分工的发展，促使各地具有比较优势的资源条件得到充分利用，优化提高了资源的空间配置效率，增进了区域利益，成为中国过去30多年经济发展的重要源泉。

然而，由于国内促进区域协调发展的体制机制还不完善，外部不经济问题在区域分工中仍然存在。区域利益是一切区域经济行为产生和发展的基础，各地存在着不同程度的保护主义行为，导致地方的经济发展特色不突出，产业结构同质化问题严重，区域之间存在无序竞争现象，致使区域与社会整体无效率，制约了经济的可持续发展。具体情况见表1：

表1 2012年中国4大地域GDP产业构成

对统计数据进行分析我们会发现，除东部地区以外，其余3个地区的产业结构是高度同构化的，这就很难体现出国内不同地区的经济特色与发展差异。东部地区虽然第一产业的比重低一些，第三产业的比重高一些，但其中仍然存在问题，按照地区产业分工理论，东部作为经济发达的地区，经济活动中创新的比重应该高一些，并以此引领其他地区的发展。然而，事实并非如此，中国东部地区的第三产业中，类似于房地产这种低创新含量产业的产值比重很大，北京占比就达8.69%，上海更达9.15%，而科学技术研究等高创新含量产业的产值占比则远远低于房地产等行业。这种低创新含量的产业结构同构化现象，制约了中国经济的可持续发展。

（二）创新、创造、创业与全国经济政策“一刀切”

罗斯托的经济成长阶段论、波特的国家竞争理论都表明，一个国家的经济发展遵循由产品创新、企业创新到产业创新的发展规律。工业化的过程是产业不断创新的过程，而产业转换能力即创造力则是一国经济发展能力的决定性因素，是保持经济竞争力的关键。全球化为知识的传播和扩散提供了便利，刺激跨国公司的技术转移，且随着更多的创新第三方加入全球知识体系，中国作为后起国家分享了在国际分工和全球要素配置中形成的学习机会。同时，在国家加强自主创新政策导向的引领下，中国在电子信息、装备制造、资源综合开发利用等领域，积极发展拥有自主知识产权的核心技术，涌现出了一批达到国际先进水平的自主创新成果，进而通过技术扩散实现生产资源的优化配置和产业结构调整、升级的联动，形成高新技术产业集群。而产业集群的形成过程在很大程度上表现为新企业的衍生，即创业，创业活动主要来自民间，创业力量主要源于具有创新精神的个体。部分区域如浙江温州、广东深圳等地，在“创业”文化影响下，培育了企业家和企业家精神，导致创新的不断涌现，成为推动市场经济发展的不竭动力。

尽管改革开放以来，中国的创新能力、创业规模获得了卓有成效的成就，但显著成绩的背后，全国经济政策“一刀切”的做法也正在禁锢着创新能力和创业规模的提高和发展。政府宏观调控路径的“一刀切”，使得创新主体——企业自主创新的意愿并不强烈，缺乏自主创新的意识，创新投入不足，创新能力薄弱，产业创新对经济增长的贡献有待加强，法律对知识产权保护不够，尚未形成创新生态系统，这都将不利于中国经济保持长期竞争力。

2009年，为了消除全球金融危机对中国经济造成的消极影响，中央政府在基础设施等领域增加了40000 亿元投资，同时带动地方政府增加38000 亿元的同类投资，这大大刺激了水泥、钢材等建筑材料行业生产能力的扩大，许多小水泥、小钢厂应运而生。在渡过危机期以后，国家宏观政策发生了实质性的逆转，从扩张性的财政政策迅速转变为适度从紧的财政政策，对基础设施领域的投入也大为减少，从而使得相关上游产业如同坐上了“过山车”。由于没有相应的区域政策引导，不同区域的钢铁、建材行业都受到了同样的影响，生存环境开始急剧恶化。这次宏观调整政策的结果是，在淘汰掉小钢材、小水泥等过剩产能的同时，也导致了经济社会发展急需的特种钢材、特种建材的发展之路被迫切断。改革开放的实践证明，在幅员辽阔、经济发展差异较大的中国实行“一刀切”的宏观政策，是有百害而无一利的。

（三）人口、资源红利与基本公共服务的非均等化

在过去相当长的时期内，中国经济发展的比较优势主要体现在低成本劳动力和自然资源等方面。中国凭借人口红利和丰富的自然资源，以初级产品和劳动密集型产品出口参与国际产业间贸易，大规模承接国际产业转移，在工业领域吸收了大量外资，促进了中国经济的快速发展。经过30多年的渐进式发展，中国各领域和各地区的发展开始出现不平衡，原有的比较优势也正在发生改变。不仅国内通过要素产业间转移提高资源使用效率的空间以及劳动力红利在减少，而且体制和机制中的深层次矛盾日益凸显。东部的“用工荒”和中西部的“空壳村”映射出城乡之间及地区之间经济的非均衡发展，主要表现在资源占有不均、服务水平不等和权益保障失衡三大方面。基本公共服务的非均等化严重制约着区域经济的发展，成为产业升级发展难以回避的制约因素，也是导致贫困地区贫穷和扶贫质量不高的深层次原因（具体情况见表2）。

对统计数据进行分析我们可以发现，东部地区软硬件基础设施条件占比均超过面积占比与人口占比，说明该地区经济社会发展条件优越；中部地区硬件条件占比高于面积占比，软件条件占比持平或略低于人口占比，说明该地区基本公共条件有了很大发展，但还没有发展到人力资源和创新为主的阶段；西部地区软硬基础设施条件占比均低于面积与人口占比，说明该地区基本公共服务水平全面落后于其他地区和全国平均水平，此方面有待大力完善；东北地区硬件条件占比高于其面积占比，软件条件占比持平人口占比，说明其基本公共服务条件略高于全国平均水平。因此，实现基本公共服务均等化，急需分类指导的区域发展战略的贯彻实施。

二、区域经济分类推进：破解传统经济动力的难题

从地理空间上看，中国经济发展新的动力源开始内移，实施更具针对性的区域分类发展政策是挖掘中国经济增长潜力，促进经济可持续发展的重要路径。党的十八报告提出要将促进形成区域协调发展机制确立为全面建成小康社会的重要目标和加快转变发展方式的基本动力，把区域发展战略提升到一个新的高度，而其中的区域分类发展则将成为中国经济发展的新动力。

（一）区域分类发展的布局

从20 世纪90年代中后期开始，针对日益拉大的地区差距，国家着力研究和实施“四大板块”区域发展战略，使中国区域经济发展的均衡性、协调性得到明显增强。时至今日，国家已经确定的区域发展战略，形成了全国一盘棋统筹下，从四大板块到功能区到示范区的由面到点，从老少边穷区到连片扶贫开发区的由散到整，从经济带到增长极的由线到点的区域经济分类发展三大脉络。

1.由面到点：四大板块——功能区——示范区

国家高度重视区域协调发展，在不同的阶段采取了不同的政策举措。从“九五”时期开始，国家把缩小地区差距、促进区域协调发展放到了党和国家工作的突出位置，并陆续采取了一系列重大举措，例如，实施“四大板块”战略。根据《中国国民经济和社会发展十二五规划纲要》，“四大板块”的发展内容改为“积极支持东部地区率先发展，大力促进中部地区崛起，推进新一轮西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地”。

在“四大板块”总体战略的推动下，中国区域发展的状况逐渐发生积极变化。区域间协调发展有所增强，东中西部不同地区间的发展差距有所缩小，但四大板块的划分略显粗糙，地理空间较大，难以适应到地区间的发展特点，促进区域协调发展的体制机制还不完善，因此，需要根据各区域的实际特点实施细化、实化、差别化的区域政策，以更具有针对性地发展各地方经济。从“十一五”开始，国家着手推进主体功能区战略的实施，与区域发展总体战略相辅相成，前者着眼于发展，后者着眼于保护，只有两个战略同步推进，才能真正实现“在开发中保护”和“在保护中开发”的可持续发展理念。主体功能区的战略规划中，各地区分别确定不同的功能定位，形成优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等四类地区，有利于发展区域比较优势，引导产业合理布局，促进区域协调可持续发展。

在促进区域协调发展的同时，国家根据各地区发展现状和潜力，实施差别化区域发展政策，不断拓宽发展空间。立足于加快条件较好地区开发开放、着力于培育新的增长极形成，国家陆续推进示范区建设，选择条件适宜的地方先行先试。当前国家已经陆续建立上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、舟山群岛新区、广州南沙新区、前海深港现代服务业合作区、横琴粤港澳合作示范区、连云港东中西合作示范区、珲春国际合作示范区、上海自贸区等示范区，着力在优化经济结构、增强自主创新能力、促进区域协调发展上开展试验和试点，摸索路径，积累经验，为改革开放的重要政策试点、试验、示范。

2.由散到整：老少边穷区——连片扶贫开发区

国家把支持革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区等特殊类型地区的发展作为区域发展的基本着力点，加强薄弱环节，破解发展瓶颈，不断增强自我发展能力。但中国贫困问题呈现出区域分布集中、致贫原因复杂、脱贫难度加大等特征，集中体现在“老少边穷”地区，农村贫困状况呈现“大分散，小集中”的特点。为统一规划、整合资源、集中投入、综合治理，国家实施了集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划，以连片特困地区为主战场，以贫困村整体脱贫、贫困户持续增收为目标，突出重点，先难后易。通过连片扶贫开发区的设立，把“实现基本公共服务的均等化”作为首要任务，着力破解建成全面小康社会进程中的最薄弱环节，尽快补齐区域协调发展中的“短板”。当前已确立了13 个连片特困地区，跨21 个省，595 个县，21267个村，如表3所示。

表3 连片特困地区内贫困村分布表

3.由线到点：经济带——增长极

从宏观上讲，增长极的力量对比决定了区域的经济格局；从微观上看，增长极不仅仅是工业综合体在数量上的物理聚集，而且是具有产业联系的经济区域的空间组织，其基础是经济带。经济带的发展加快了工业发展的速度，带动了产业集群的出现，推动了增长极的形成，而增长极又加速了经济带的发展，二者相辅相成。虽然目前并未形成国家层面对经济带和增长极的明确划分，但通过国务院制定的《全国主体功能区规划》对国家三大战略任务之一的描述中，我们不难发现国家对经济带和增长极的规划已经确立。因此，实际上国家层面的经济带是“两横三纵”格局，以陆桥通道经济带、沿长江通道经济带为两条横轴，以沿海经济带、京哈京广线经济带、包昆通道经济带为三条纵轴，并形成不同层级、从南到北、由东至西拓展的区域经济增长极，即哈长地区、环渤海地区、东陇海地区、中原经济区、江淮地区、长江三角洲地区、长江中游地区、海峡西岸经济区、珠江三角洲地区、北部湾地区、黔中地区、滇中地区、成渝地区、藏中南地区、天山北坡地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄地区、关中—天水地区、呼包鄂榆地区、太原城市群、冀中南地区共21 个增长极。各经济带和增长极依据自身实际和优势，因地制宜分类指导，是实现区域协调发展的坚实基础，也是中国经济发展的新动力。

（二）区域分类发展的效果和意义

1.发挥比较优势，实现了区域协调发展

区域经济协调发展的目的是经济要素自由流动，通过市场机制与适当的协调机制，达到资源最优配置。随着中国区域经济一体化程度的不断提高，行政区经济下形成的各利益主体为了保护自身的利益而无法按照市场规律实现最优配置。区域经济利益与行政区经济利益的冲突成为阻碍区域经济整体效益提高的关键。区域分类发展政策的实施，打破了地方保护主义思想，从市场、自然资源、资金、技术、劳动力等要素的现实条件和潜在条件出发，有力地促进了地区经济扬长避短、错位发展，在区域范围内合理配置要素资源，提高资源使用效率，可以有效避免各地区间过度竞争和低水平重复建设现象的出现，推动形成互利共赢、分工明确、优势互补、协调发展的区域发展新格局。2007年，西部地区经济增长速度达到14.6%，首次超过东部地区。2008年到2013年，中西部和东北地区增长速度整体加快，连续6年全面超过东部地区。与此同时，东部地区按照相关政策的要求，适应新形势把工作重点放到了转变发展方式、结构、质量和效益上。区域分类发展的政策，既努力缩小区域发展差距，又不为了缩小区域发展差距而人为地抑制东部的发展速度，有力地促进了区域协调发展。

2.打破行政壁垒，改善了宏观调控路径和央地关系

传统的区域政策是包含在行政命令与各种计划之中，国防与国家安全是优先考虑因素，缺乏科学的区域划分框架，严重制约区域经济的发展。另一方面，自身利益最大化是地方政府的追求，财政支出投资以投资周期短、见效快的产业为主，出现开发区重复建设和地方盲目减免税收问题，在吸引企业与资金方面相互挖墙脚，造成了十分严重的整体利益损失和利益外流。区域分类发展政策的实施，便于中央周全考虑地方发展需求，注重增强各地方自主发展的积极性，发挥地方的比较优势，促使地方的发展统一于国家的整体发展，国家的发展战略意图贯彻落实到地方，推动了区域分工的形成与发展。对不同层次和不同方面的区域面临的不同问题，提出不同的解决方案，充分发挥各地区比较优势，将产业调控政策和区域协调政策结合起来。从统筹兼顾的高度而不单纯是从西部开发的角度提出了全面重视各类区域问题，强调决策程序科学化，打破行政壁垒，有效避免了长官意志和地方利益替代决策程序。

3.推动产业转移，形成了有竞争力的产业集群

区域分类发展政策的实施，因地制宜，分类指导，灵活推进，在条件适合的地区开展先行先试，推动形成经济增长极，进而形成中心城市的强势发力，扩散中心城市经济能量到腹地，带动一部分地区发展起来。在增长极的带动下，推动了国内区域产业结构调整以产业转移的方式进行，使具有不同资源优势的地区之间实现优势互补，进而在经济发展先行地区和后行地区之间形成一种发展和改革的“雁行状态”。通过各类生产要素的流动和基于市场机制的产业转移，大量联系密切的企业在空间上集聚，形成竞争力较强的产业集群，推动中国的改革和发展稳妥有序的前进。

三、区域分类发展存在的问题与对策

（一）区域间实质差距尚未缩小，需要进一步细化、实化区域政策

中国区域间发展的差距仍然较大，缩小差距将是一项长期而艰巨的任务。由于受自然资源、历史文化、资源配置等影响和作用，各区域间的发展差距呈现出不断扩大的趋势并且将长期存在。以不同区域间的人均财政收入、人均GDP 等指标为例，相对差距较大，且绝对差距也受发展基数的影响不断扩大。例如，东部地区2000年的人均GDP 较西部地区同年的GDP 高出7200 元，而东部地区2012年的人均GDP则较西部地区高出26000元，差距呈不断扩大趋势；部分省际之间也同样存在较大差距，贵州省是2012年人均GDP最低的省份，其人均GDP 仅相当于同年人均GDP 最高的天津市的19%。因此，要着重解决区域发展差距扩大的突出问题，立足于各区域间的比较优势，坚持分类指导、一区一策的原则，在产业、财政、金融、环保、土地、人才等方面出台符合各区域实际情况的差别化区域政策，形成分类管理、有序规范的政策体系。

（二）区域间经济发展环境差距较大，需要实现公共服务均等化

受地理、历史因素的影响，中西部地区长期以来适宜生存的空间条件较差，交通不便利，发展环境短时间内难以改观，由此造成了经济基础薄弱，市场狭小，自然资源转换经济成果能力差等问题。所以，中西部地区主要依靠财政转移支付保障社会公共服务的正常运作。但由于当前各区域间财力支出同样存在较大的差距，不同区域间人均财政支出的差异系数大于人均GDP的差异系数，显现出各区域间的基本公共服务支出存在较大差距。因此，实现公共服务均等化是作为促进区域协调发展的重要内容，关系经济发展和社会公平，应作为缩小区域发展差距的根本任务来实施。要加强对贫穷落后地区的交通、水利、能源等方面的公共服务设施建设，加大对科教文卫等公共服务项目以及生态建设与环境保护的投入，大力发展旅游业和特色优势产业，提高老少边穷地区的自我发展能力。

（三）区域经济发展尚未有机协调，需要发达地区引领欠发达地区加速发展

在资源环境承载压力日益剧增的背景下，中国的东部地区面临着经济发展方式转变的难题，而中西部地区同样承担着快速发展与转型发展的双重压力。区域间没有建立起一种相互促进、优势互补的互动机制，没有形成区域间的联动发展，区域协调徘徊于较低的层次和水平上。在国际市场需求日益萎缩和人口红利减少的背景下，由于欠发达地区的公共服务设施建设相对滞后，且市场机制与人才、资金、技术等方面与发达地区相比也存在较大的悬殊，经济成果较难从发达地区向欠发达地区扩散，导致发达地区经济转型和欠发达地区经济快速增长的任务都十分艰巨。因此，要采取“双头”并进的发展方式，鼓励发达地区实现优化发展，同时鼓励欠发达地区实现加快发展，进而通过共同发展提高国家整体的经济发展水平。积极促进区域一体化发展，以产业园区为载体推动平台建设，促进产业转移承接，探索多元化的承接模式，提升国内区域合作的层次和水平；进一步深化国际合作交流，着力消除市场壁垒，促进要素自由流动。

（四）经济发展缺乏新模式，需要条件合适地区率先试验和示范

改革开放以来，中国依靠低成本优势和改革政策推动的经济发展模式取得了非凡的经济成就，但如今低成本优势正在急剧衰减。首先，人口结构出现历史性变化，刘易斯拐点已然来临。2011年中国人口红利开始逐步消失，15 岁至64 岁劳动年龄人口比重自2002年以来首次出现下降；2012年中国的劳动人口不仅比重下降了0.6 个百分点，而且首次出现绝对数量的下降，减少了345万，依赖低成本劳动力的经济模式难以为继。其次，要素价格持续上升，生产成本优势逐步消失。原本相对充裕的土地、能源和矿产资源等要素供求矛盾日益突出，资源短缺与环境污染成为今后中国经济发展的主要瓶颈。第三，体制改革和制度创新所激发出的要素产出能力提高的作用在下降，通过要素产业间转移提高资源使用效率的空间在减少，而新的模式尚未形成。因此，要选择条件成熟的地区开展试验示范，充分利用经济区、实验区、合作区和新区等各类试点，开拓新的市场渠道，创建新的功能平台，摸索经验、减少风险，发挥出支点和杠杠作用，为中国经济发展的新模式进行前瞻性、全局性的规划，设计出总体思路和政策措施。

（五）区域发展缺乏制度保障，需要先行完善法律政策制度

当前的区域政策工具单一，基本上依赖于政策优惠和资金投资，对于公众和投资商的透明度不高，稳定性不足，政策容易出现随意摇摆，造成区域发展的成效难以为继。所以，建立健全科学完善的管理体制、法规体系和运行机制对于促进区域协调发展至关重要。要大力推动区域发展的立法建设和制度建设，完善区域协调发展的法律政策制度，明确总体思路，理清法律框架；要加快研究制定《区域规划编制管理办法》和《促进区域协调发展条例》，将区域协调发展的有效政策以立法形式确定下来，纳入法制化轨道；要进一步加强区域发展顶层设计，坚持远近结合，构建着眼于解决长期问题的稳定制度，重点研究促进区域协调发展管理、生态和资源补偿、建立在市场基础上的发达地区对欠发达地区的援助以及协调区域间利益关系、促进缩小地区差距等基本政策制度，建立健全区域规划和政策文件研究制定的管理程序。

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