王式成 欣金彪 江博君

（安徽淮河水资源科技有限公司 蚌埠 233001 水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001骆马湖水利管理局沭阳河道管理局 沭阳 223600）

建设项目水资源论证报告书编制共性问题分析

王式成 欣金彪 江博君

（安徽淮河水资源科技有限公司 蚌埠 233001 水利部淮河水利委员会 蚌埠 233001骆马湖水利管理局沭阳河道管理局 沭阳 223600）

1 引言

建设项目水资源论证工作开展10年来，在各级水行政主管部门、各资质单位的共同努力下，水资源论证工作质量逐年提高，为合理配置、高效利用、有效保护水资源，保证建设项目的合理用水及“三条红线”的管理等发挥了应有作用。

由于论证标准的不尽完善，部分水资源管理要求模糊，有些资质单位执行标准意识不强，投入的精力和经费不足，部分从业人员专业素养不高，部分审查机构和审查专家把关不严，论证基础工作薄弱，报告质量监管不到位等多种原因，仍有相当数量的水资源论证报告书编制质量不高，严重影响了水资源论证制度的持续、深入推进。

本文结合笔者从事水资源论证报告书编制及审查工作的实践经验，对水资源论证报告书的一些共性问题进行了较全面的分析与梳理，同时针对存在的问题及新的管理形势提出了做好水资源论证工作的一些建议，为资质单位、相关监管部门提供参考。

2 报告书编制存在的共性问题

2.1工程项目性质、特点与论证重点把握不够准确

随着水资源论证的持续开展，论证项目的类型也越来越多，有火电、供水、煤化工、钢铁等不同行业的；有新建、扩建、以大代小、整体搬迁、水权转换等不同性质的项目；有建设项目、水利水电项目、规划方面的水资源论证。

资质单位在承接论证业务后，首先需要对项目性质、特点、项目所在区域水资源、水环境状况进行深入思考与分析，确定项目深入分析论证的重点，并在论证报告中体现，使报告既精炼又重点突出。目前，不少资质单位，尤其是甲级以下的单位，不太注重这个环节工作，报告书基本是一个模式，总体质量低，对重点论证的内容分析不透彻。如某资质单位编制的火电以大代小项目，已运行的小机组历年取水、用水、耗水、排水情况、用水指标评价、节水环节、节水措施落实情况等分析不透，缺乏具体数据支撑，现状用水与新建项目用水也没有很好衔接，没有把握好这个项目论证的重点。

《建设项目水资源论证导则》规定了建设项目概况要包含项目性质、建设地点、建设规模、业主提出的取用水方案、退水方案等5节内容，但对如何写这几节内容并没详细规定。针对不同类型项目，侧重点应有所不同：用水量大的项

目，应重点关注水源论证；保证率高的项目，应重点关注供水保证率的频率分析和枯水期水资源状况；污染大的行业，重点关注退水；中水作水源的项目，重点关注污水处理厂的运营。导则主要针对新建项目，对扩建、改建项目注重不够。针对改、扩建项目，应关注现状企业供、用、耗、排水与扩建、改建的衔接。业主提出的取水方案应包括厂区现状取水状况和改、扩建增加的取水状况；业主提出的退水方案应包括厂区现状退水状况和建设项目增加后的退水状况；评述工程建设对区域水资源配置的有利、不利影响。

2.2论证工作量投入不够

水资源论证涉及资料收集、野外查勘、分析计算、报告校核和审核多方面工作量，对一份高质量报告，这几个方面投入的工作量比例一般是20∶15∶50∶15。但由于认识上的偏差，一般多强调分析计算，不够重视论证的基础与成果审核工作，目前多数论证单位，主要工作量投入比例是10∶5∶80∶5。扎实的资料是论证的关键之一，但有相当一部分资质单位图省事，资料收集不认真，野外勘查不深入，报告校核、审核流于形式。这样编制出的论证报告，显然很多方面说不清楚，也经不起推敲。因此必须深入现场，进行扎实有效的查勘工作。淮河水资源公司在承担临沂某技改项目论证时，为了弄清楚技改前用水、耗水、排水等情况，技改后用水工艺、过程等情况，项目成员吃住在厂区，与厂区用水管理人员认真沟通、交流、探讨，通过一周时间工作，较好地解决了上述问题，提高了报告书编制质量，得到专家的好评与肯定。

2.3论证中遇到薄弱问题不深入研究

论证报告涉及水文、水资源、水环境、水利工程、水生态、法律、经济、管理、工业用水工艺、水处理工艺等多方面专业知识，受专业、人员结构限制，一般不太可能配备齐全所有专业技术人员。目前论证编制的人员主要是水文水资源专业出身，受专业背景影响，对区域水资源、水环境状况，水量平衡计算、取水影响等分析相对熟悉，但涉及建设项目用水过程、工艺、水量平衡图及用水分析、退水“零”排放、取退水影响补偿分析等问题，分析论证能力就较薄弱。这就要求从业人员不断加强学习，研究并解决遇到的问题。

目前，相当一部分资质单位和从业人员，遇到自己专业不熟悉的问题，不深入研究，马马虎虎放过。如对火电厂的用水工艺、过程，一知半解，使得节水潜力分析、节水措施等与项目用水情况脱节；如退水的“零”排放设计，在论证报告中也只是做些简单说明，并没有从设施设备、处理工艺、处理方法、监督管理措施、投资等方面来论证“零”排放的可行性；此外，取、退水影响分析和补偿方案等也是报告中薄弱部分，没有得到认真研究解决。

2.4各章节之间关系脱节

《导则》修订前，规定的水资源论证报告有10个章节，修订后有8个章节。高质量论证报告，一定是各章节相互呼应、衔接和印证的有机整体，章节不能互不关联，更不能有数据、分析、结论方面的矛盾。《导则》的设计思想蕴含了较严密的章节之间关系，如第2章水资源及开发利用状况分析，是后面各章节的基础与铺垫，如果2.2节中水资源状况描述本区域水资源紧缺，那么第4章取水水源论证中水源方案中要充分考虑中水、非常规水源、外调水源、多水源联合、应急水源等；若区域水环境状况较差，纳污能力十分有限，退水方案中就要按真正的“零”排放考虑。第3章用水水平分析是第4章用水合理性分析基础。第5章取水影响、第6章退水影响分析的结果及第3章的区域水功能区情况与水质评价等是制定水资源保护措施的基础，取、退水影响分析结论也是制定补充措施的依据。报告中章节之间还有很多关系，本文不一一阐述，从业人员应认真梳理这些关系，并在报告中充分体现，这是报告编制与审核的重要环节与内容。

目前，有相当一部分编制单位和编制人员，不太注重各章节之间关系，各章节之间脱节、甚至存在矛盾的情况较普遍，成为影响整个报告书的思想性和报告质量的主要因素之一。

2.5部分从业人员专业素养不高

据初步调查，当前在水资源论证一线的70%以上是水文水资源专业的年轻技术人员。受专业背景、技术阅历积累的限制，仅仅靠这些从业人员想要完成一份高质量论证报告、完成自己不熟悉的其他高难度的分析，有相当难度。

2.6执行标准意识不强

一份优秀的水资源论证报告要充分体现管理要求，更要严格执行《建设项目水资源论证导则》及其相关配套的技术标准，并在报告中逐条落实，做到《导则》不离手。现在论证报告质量总体不高的一个重要原因是从业人员平时对有关管理要求与技术标准缺乏研究，执行标准意识不强，有关技术标准与要求执行落实程度不足70%。显然，这样的报告在内容和深度方面一定存在不少缺陷。

2.7不注重学习法律法规条例

不少论证从业人员认识上有偏差，认为报告书编制主要是技术分析层面的问题，把水量调节计算弄清楚，把水源论证做详细就可以了。其实，水资源论证最终目的是为水资源管理服务，而法律法规条例的约束是管理的标尺。近几年来，水资源管理形势发生深刻变化，最严格水资源管理制度的出台及其“三条红线”的实施，对水资源管理提出更多新要求，各地也出台很多管理文件。因此，水资源论证要围绕“三条红线”管理的需求开展，在论证报告中，体现管理要求的篇幅要占30%以上。目前技术干部更多偏向技术分析，不注重管理方面的学习，不熟悉管理要求，更谈不上在论证报告中体现管理要求了。

2.8其他技术层面问题综述

综合各类型论证报告，在技术层面上，存在以下问题：

（1）分析范围、论证范围确定问题

没有按《导则》规定要求，针对项目实际，逐条分析确定论证范围的依据，而直接笼统给出确定的范围，使得确定的结果不能让人信服。

（2）现状水平年和规划水平年选择问题

水平年的确定主要与项目的进展有直接关系，应根据建设项目提出的实施计划和开始取水时间，结合水文条件分析结果和资料的实际情况，明确论证的现状水平年和规划水平年。在论证报告中现状水平年的确定，多数没有详细数据分析的支持；规划水平年的确定，也往往会出现不恰当的现象。一般水平年定在项目取水的当年，但是许多时候综合考虑区域国民经济和社会发展规划后，就可能造成选定的规划年超出项目开始取水时间，这样选定的规划年分析的来水量、需水量、水量调节计算结果与项目计划开始取水时的情况不一致，项目的取水可靠性存在一定的不确定性。

（3）取水影响分析

《建设项目水资源论证导则》没有涉及影响量化计算分析的具体指标，所以不少论证报告更多停留在定性分析上，对影响对象、影响范围、影响程度等的分析均没有详细量化计算，使得取水影响分析不透彻、不到位。

（4）取水退水影响补偿

建设项目取水造成影响必须补偿所依据的法律法规主要有《中华人民共和国水法》《建设项目水资源论证管理办法》《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，以及一些地方水资源管理要求等。目前国家对建设项目取水影响虽然从法律法规层面作了规定，但由于存在诸多技术和政策的制约，可操作性不强，并不能在建设项目水资源论证阶段完全给予客观公平、符合实际的解决，从而影响补偿的有效实施。

（5）中水利用问题

随着“三条红线”管理及考核的推进，区域新上项目首先要考虑是否有中水可用。污水处理厂工艺、运行方式、中水的可行性与可靠性分析、再生水出水率、备用水源的量、再生水的深度处理、污水利用分析等问题是报告中的薄弱环节。

（6）节水潜力分析不足

《建设项目水资源论证导则》对于节水潜力分析的规定是：按照行业节水先进水平和要求，分析其合理性与先进性；用水指标与同行业的比较，分析用水水平；分析节水潜力；提出技术可行、经济合理的节水措施。这些规定是落实用水效率红线考核的基础。大多数论证报告书对节水潜力分析深度不够，没有按行业先进水平和清洁生产的要求以及当地水资源条件分析节水潜力，导致分析模糊，简单化，没有具体量化。对于节水方面，没有针对项目特点和问题提出相应的具体对策，只是泛泛提些比较通用的措施，使得节水无法监管。

（7）退水“零排放”论证不够

部分报告为了减少论证难度，对于退水问题，往往按废污水零排放设计全部回用。废污水能否全部回用，是否可行，要有专门的设计单位进行专项设计论证。在水资源论证报告中只是做一些简单的说明，并没有在设施设备、处理工艺、方法、技术、投资等方面进行全面论证分析，就得出能达到“零排放”，不设置退水口的结论，这在实践中很难落实和监管。

3 建议和意见

3.1制定从业人员总体提升计划

从业人员的专业、综合素养是论证报告编制质量的根本保证。针对上述共性问题及新形势下水资源论证对从业人员素养的新要求，制定总体计划，逐步持续推进从业人员专业和综合素养的提升。

3.2制定更完善的论证技术工作标杆

水资源论证项目涉及的行业及类型很多。在《建设项目水资源论证导则》的总体要求下，流域机构和水利厅可以针对不同类型、不同行业特点和实际，组织制定更完善的技术要求；各资质单位也可以根据自身工作实际，制定更详细的论证技术工作标杆，从技术层面规范水资源论证，也便于资质单位内部及有关主管部门实施技术质量监管。

3.3加强编制人员学习，开展资质单位之间的业务交流

水资源论证业务涉及近10个专业。编制人员不能仅依靠水利部组织的一次培训，而要不断地通过各种途径加强业务知识学习。资质单位需要结合自身情况编制内部培训、专题学习计划，组织学习国家的一些政策、规划、研究、条例，解决报告编制中存在的技术问题，定期开展具有资质单位之间的业务交流与讨论，取长补短，整体提高水资源论证行业工作的质量。

3.4加强水资源论证中关键技术及有关专题研究

如枯水期来水量的预报、取水退水影响计算指标体系的建立、“零排放”可行可靠性的分析、取水退水影响补偿方案制度和补偿费用的估算方法、建设项目用水效益的评价指标体系、用水工艺标准与用水定额体系、节水潜力分析方法与节水方案编制、生态需水要求在水资源论证中的体现、“三条红线”控制与水资源论证的衔接、水生态文明建设与水资源论证的衔接、论证报告中水资源的监测技术与方案等都需要认真研究并在论证报告中落实，不能让这些薄弱环节长期在报告中存在。

3.5全面推进论证后评估工作

水资源论证报告的编制是建设项目立项、取得取水许可的前提条件。对于已经运行的建设项目，全面启动论证后评估工作，主要是建设项目实际取水、节水、退水、消减取退水影响及水资源节约保护措施等方面与水资源论证报告书提出的方案是否相符、是否落实，有出入的地方需要分析的原因，积累论证经验，便于更好地完善论证制度■