张延坤，张继群，战子欣

（水利部松辽水利委员会，130021，长春）

一、概 述

东北四省区土地资源丰富，但受水资源条件制约，现状条件下耕地灌溉率低，农业生产潜力未能有效发挥。为合理利用有限的水资源，大力发展高效节水灌溉，充分发挥四省区的土地资源优势，提高粮食综合生产能力，财政部、水利部、农业部支持四省区实施节水增粮行动项目。根据最严格水资源管理制度要求，开展节水增粮行动项目必须进行水资源论证工作，这是实施好节水增粮行动项目的重要前期工作，对科学确定发展规模，与当地水资源承载能力相适应，缓解水资源供需矛盾，提高水资源利用效率，确保节水增粮增效具有重要意义。

据统计，东北四省区节水增粮行动项目实施10万～30万亩（1hm2=15亩，下同）灌溉面积的101个项目中完成了100个项目的审查、审批，累计核减实施方案中灌溉面积39.8万亩，调整地块面积519.8万亩；核减取水总量1.84亿m3，核减地下水水井数4.55万眼，为节水增粮行动项目的既定效益的取得提供了坚实的水资源保障。

二、节水增粮行动项目落实最严格水资源管理制度

东北四省区节水增粮行动项目区水资源管理工作，应按最严格水资源管理制度要求，实现水资源的全过程管理。以科学发展观为指导，贯彻落实新时期治水思路，在项目水资源论证阶段和项目运行期，严格执行用水总量、用水效率、水功能区限制纳污控制管理，加强监督考核，实施“三条红线”管理，建立并落实“四项制度”，促进水资源优化配置，提高用水效率，促进人与水、人与自然的和谐，为经济社会可持续发展提供有力的水资源保障。

1.用水总量控制制度

用水总量是水资源管理的宏观控制指标，通过核算河流水资源开发利用率来控制河道外总的取水和用水规模。

在项目水资源论证阶段，对项目区实行严格的水资源论证审批制度，项目规模和布局以取水总量控制指标为指导，项目取水不得突破国家下达的地表水和地下水取水总量控制指标，对于已达到或超过控制指标的地区，不得新增取水，对于接近控制指标的地区，限制新增取水。地下水超采区内不得新增取用地下水，生态脆弱区限制地下水开采，防止出现生态环境问题。

项目建成后应坚决贯彻落实国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，严格实施取水许可和水资源有偿使用制度，强化水资源统一调度和利用等。充分考虑水资源承载能力，对于项目区及影响范围内符合流域或区域水资源规划及水量分配的新增取水，坚持用水总量平衡，把水资源总量作为项目实施的控制条件，应通过建设项目水资源论证制度、取水许可审批及监督管理、计划用水管理和水资源论证后评估、加强取水计量和强化监督管理等管理措施和手段，科学核定工程规模，严格落实水资源论证及批复要求，纠正水资源论证审批阶段存在的隐患，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜，将项目取水纳入区域用水总量控制目标。

2.用水效率控制制度

用水效率控制红线包括工业指标、农业指标、生活服务业指标和综合指标，主要有万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、工业水重复利用率、农田灌溉水有效利用系数、亩均用水量、农业节水灌溉面积比例、城镇供水管网漏失率、城镇公共及生活节水器具普及率和人均综合用水量等指标，也包括各行业用水定额，可以作为宏观控制指标衡量流域、区域或行业以及具体用水户的用水效率。东北四省区节水增粮行动项目涉及面广，种植结构和灌溉方式种类繁多，故此项目的用水效率控制决定着项目用水总量及项目发展的规模和布局。用水效率控制红线，主要体现在农业用水控制指标和用水定额方面，有效改变过去粗放型用水模式，加快推进节水型社会建设步伐。

在项目水资源论证阶段，利用现状年规划项目区主要作物种植面积、灌水方式、灌水时间及灌水定额，结合已有节水灌溉工程的运行管理、实际用水和灌溉试验资料等，分析项目灌溉方式的技术可行性、所选取取水水源和用水定额的合理性。

节水增粮行动项目旨在提高农田灌溉水的利用效率，提升粮食综合生产能力，改善生态环境。项目建成后，要加强用水定额管理，开展用水评估，分析其用水定额的合理性；在取水许可审批过程中，核（换）发取水许可证时采用最新用水定额，科学核定许可水量。

3.水功能区限制纳污制度

水功能区限制纳污能力红线主要针对水域纳污能力，保护水质和水生态系统。根据不同水体的纳污能力，对于入河湖排污总量加以有效限制。对于排污量已经超出水功能区限制排污总量的地区，要限制审批新增取水和入河排污口以及排污量。节水增粮行动项目应根据项目的建设性质，分别建立水功能区水质达标指标体系，严格水功能区监督管理，完善水功能区监测、预警和监督管理制度。对于节水增粮行动项目改造片区，根据当地实际大力发展喷灌、微灌等高效节水灌溉技术，不仅提高粮食产量，也达到了节水、节肥、节能、增效等多重效果，同时减少了废污水的排放，有利于生态环境的改善。对于项目新增灌溉片区，灌溉排水应符合排放标准，不得超过周围水体的纳污能力，也不应对周围环境产生较大影响。水功能区限制纳污制度对节水增粮行动项目提出项目区应进一步控制对农药、化肥等对水体产生污染物质的使用量，减少对环境的影响。

4.水资源管理责任与考核制度

在“三条红线”各项指标对项目区建立管理制度的同时，应逐步建立、完善相应的监测手段，实施水资源管理责任与考核制度。针对用水量和排污量等指标，立足项目区总量和纳污红线管理，建设以水质监测、计算机控制、数据传输等技术为支撑的信息采集、传输、处理系统，形成水资源监测体系，全面提高水资源管理的监控和管理能力。结合项目区特点，建立对“三条红线”的考核制度，按照最严格水资源管理制度考核办法，将其纳入地方经济社会发展综合评价体系，实行考核管理。有关部门要加强沟通协调，水行政主管部门负责实施水资源的统一监督管理，各司其职，密切配合，形成联动机制，落实最严格水资源管理制度。

“三条红线”“四项制度”是从不同角度对水资源的开发利用和有效保护进行管理，其中，用水总量控制是对流域或区域的水资源和取用水行为进行宏观管理，用水效率是对具体用水户和灌溉方式灌溉定额进行微观管理，限制纳污是对水资源质量进行管理，监督考核是保证水资源“三条红线”管理真正落到实处，四者之间是一个有机的整体，针对不同的水资源禀赋条件有所侧重，不可或缺。

三、结论及建议

①东北四省区节水增粮行动项目水资源论证工作坚定地贯彻执行最严格水资源管理制度，保障项目建设和布局与区域水资源承载能力相适应，合理利用水资源，提高了水资源利用效率和效益，确保节水增粮增效，成效显著。

②东北四省区节水增粮行动项目，应认真落实水资源论证报告书批复，开展项目建设。项目建成后，应按最严格水资源管理制度要求，加强项目区水资源管理，保障项目运行健康、稳定、可持续。建立项目水资源论证后评估制度，结合项目区特点，以水文地质单元为基础，开展项目水资源论证后评估工作，评估项目建设对水资源论证报告书和审批文件的落实情况及项目取水对水资源开发、利用、节约和保护的影响；分析报告书提出的取用水量、取退水影响分析是否合理，退水方案是否可行，水资源节约、保护措施是否有效，进而对报告书的科学性、可行性和有效性进行评估，对存在较大差异的需分析原因，并提出相应的处理和整改建议。

③东北四省区节水增粮行动项目建成后，项目区水资源管理应以“三条红线”为标准，建立相应制度，约束和规范项目区的取用水行为。加强对取水水源水量和地下水水位的动态监测，以及各重要监测断面和取水口计量设施的安装，提高项目区水资源监控能力，实施项目水资源考核管理。

[1]《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》辅导读本[M].北京：中国水利水电出版社，2012.

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