郁鸿胜 陆军荣

新型城镇化亟待完善农村土地和人口政策

郁鸿胜 陆军荣

城镇化的进程就是一个农村土地与人口政策的调整过程，直接关系到广大农民的切身利益和经济社会的发展格局。既要关注“拟城镇化人口”，也要关注留守农民诉求

我国新型城镇化的政策难点集中反映在农村的土地与人口问题上。实际上，城镇化的进程就是一个农村土地与人口政策的调整过程，这个过程直接关系到广大农民的切身利益和经济社会的发展格局。结合上海、北京、江苏等部分地区的城镇化实践，笔者提出城镇化亟待完善的农村土地和人口若干政策与建议。

从基层视角看农村土地和人口城镇化政策

希望新型城镇化既要关注“拟城镇化人口”，也要关注留守农民诉求。未来20年我国城镇化率将达到70%，但是仍将有4亿人口在农村，高于这个期间3亿“拟城镇化人口”规模。因此，新型城镇化政策不只能关注“市民化的农民”，也要关注留守农民的诉求与发展。新型城镇化也将会催生一代“新农民”。新型城镇化与农村现代化、农民市民化与农民现代化要在制度政策设计上要有对接，以免顾此失彼。

农村土地对于农民具有多重属性，土地确权市场化需要有多重制度保障。土地即是农民的生产资料，是农民最重要的福利与生活保障。对于市民化农民，在土地征收过程中，需要建立可持续的就业保障机制；对于留守农民，一方面要保证其能真正拥有和享受到土地财产的受益权，另一方面要让土地成为满足留守农民就业与生活需求的底线。实现这些目标，在政策上要作精心设计。

新型城镇化中的农村农业，需要形成新的“人地生产组织模式”，推动家庭联产承包责任制的改革升级。新型城镇化要形成合理的城镇布局与产业布局，更要形成合理的农村生产组织体系。传统模式下的家庭联产承包责任制，已经不适应新型城镇化的发展。据不完全统计，我国耕地常年撂荒面积达5.5%，季节性撂荒比例更大，部分地区大春季节性撂荒达10%，小春季节性撂荒达40%左右。目前普遍认为，中央提出的家庭农场和专业合作社模式是家庭联产承包责任制改革升级版的切入口，但也要讲求合理的机制设计，不能流于形式。

就业、福利与发展问题对于留守农民同等至关重要，解决的途径要多样化。当前留守农民群体结构堪忧，农村仅剩下老人、小孩、妇女留守，农村人口老龄化比城市更严重，农村不仅缺乏劳力，而且缺乏活力，使得“三农”问题更甚。现今如何对待留守农民，直接关系到下一代农民的素质，留守农民保障不能低人一等。对待留守农民的政策，不仅仅是依靠政府有限地提高福利补贴，这在数量上和能力还是远远不够的，一定要有多样化的渠道，为农民提供未来发展的希望与空间。

从农村集体土地权属视角看农民权益保护政策

系统考虑城镇化发展中的农村用地制度。一是要加大农村非农产业、公共用地与农村宅基地确权确地颁证力度。农村土地确权是非农集体土地流转的前提，更是农民非农集体土地权益的法律保障。确权登记过程中要彻底解决好镇村的企业用地、公共设施用地权证不齐的历史遗留问题。

二是创新农村宅基地流转的政策。农民宅基地流转分为三种类型：一是宅基地置换。按照城乡建设用地增建挂钩的政策，在农民自愿的前提下，拆除垦复原来布局分散的宅基地和房屋为耕地，同时在城镇区域内建造农民安置小区。二是村庄归并。在村民自愿前提下，拆除过去分散在各个自然村落的老危旧房，在行政村范围内统一规划建设农民中心村，达到集中居住。三是“城中村”改造。对郊区城镇中农民与居民夹居、国有土地与集体土地并存的地区，采取集体建设用地流转的方式，调整规划，将农民住宅进行拆除后，进行统一设计、统一建造和统一安置，对节余的建设用地允许经出让后进行商业开发，以平衡建设资金。

三是完善农村集体建设用地流转政策。农村集体建设用地流转分为二种类型：一是对于自主或合作经营，并以不动产开发为首选，确保农民土地发展权的级差地租收入。二是对于易地建造经营性物业，把原有的建设用地复垦为耕地后，将土地指标平移到工业园区或城镇规划区内，建造标准厂房或商业服务业用房，由工业园区管委会或乡镇集体经济组织负责经营，收益归村集体经济组织所有，同时也能解决城镇化发展中部分劳动力的就业。

在城镇化进程中创新性重建农村集体经济组织。一是建立农村集体经济组织的产权制度。在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制原则，建议将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度。为此，建议创制“农村集体经济股份合作制条例”，为农村集体经济组织产权制度改革提供体制机制和法律制度保障。

二是建立农村集体资金、资产、资源管理制度。加强农村集体资金、资产、资源的“三资”管理。地方政府可试点制定地方性法规或规章，对农村集体“三资”主体法人地位、产权界定、分配制度、处置程序等，作出明确的规定，并赋予法律效力，切实维护农村集体经济组织成员对集体“三资”的知情权、管理权和收益权。

加快完善农村集体土地的征地补偿配套政策。一是征地补偿创业基金制度。建议通过立法制订具体补偿办法，农民集体土地征为国有土地后，从土地出让金中提取一定比例作为失地农民的创业基金，用于失地农民就业职业培训、经商办企业的贷款贴息、开业补偿等，鼓励失地农民自主创业，提高失地农民参与市场就业的竞争力。

二是土地出让金净收益国家、集体、农民统筹分配制度。要在土地出让金净收益分配上，兼顾国家、集体和农民三者利益，大幅度提高农村集体经济组织和农民获得土地增值收益的比例。将土地出让金净收益按一定比例返回农民，提高征地农民安置标准。集体建设用地使用权转让或出租的收益，应当返回集体土地所有者，促进当地集体经济发展。

逐步建立城乡统一土地市场的土地产权交易制度。建立城乡统一的土地产权交易市场，以市场配置城乡土地资源，维护国有土地和农村农民集体土地均等的权益。

一是非农集体建设用地与国有建设用地同地、同权、同价，通过土地市场显化价值。二是实行城乡建设用地增减挂钩。对农村土地整理、宅基地归并置换节约的土地进入统一的有形土地市场。三是探索市域范围内在耕地占补平衡后节余的“建设用地指标”进入土地市场流转，或进行易地开发。使集体建设用地价格显化，农民集体土地增值收益最大化。四是突破性探索国家征地也必须进入统一有形的土地大市场。被征土地进入土地市场后，必须通过市场网络公示征地补偿安置协议与拆迁方案实施情况和结果，接受社会公众监督，切实保护失地农民权益，有效遏制和防范土地领域内权力腐败及职务犯罪。

从农村人口视角看公平性的城镇化政策

城镇化的人口政策要体现差别化与公平性。一是探索吸纳农村人口进城镇与土地供给挂钩政策。探索实行城乡之间的人地挂钩政策，城镇建设用地增加要与吸纳农村人口进城的数量挂钩。探索实行地区之间人地挂钩政策，城乡建设用地增加要与吸纳外来人口的数量挂钩。

二是对本地农民实行向新城（镇）集中的导入政策。户口在本地的农村人员，凡在城镇建成区内购买商品房者，或经批准在镇区内自建房者及其直系亲属，可申请落户该城镇。因在城镇务工经商，投资兴办二、三产业，或受聘于城镇企事业单位，或因被征用土地而投靠镇内直系亲属，以及有其他正当理由的，均可迁入镇区并登记为城镇常住户口，享受城镇居民的待遇。

三是实行向新城（镇）疏解的人口引导政策。有条件的城镇开发可与中心城旧区改造相结合，制定新城（镇）与中心城旧区改造的“搭桥”政策。财政、土地等部门对参与城镇建设的开发公司在旧城改造、房地产开发、市政和绿化建设、土地供给等方面给予优惠政策，以吸引市中心城居民入住新城镇。

落实进入城镇人口的就业和社会保障政策。一是进一步完善城镇社会保障制度。建立社会保障服务中心，提供就业和社会保障服务。对进人城镇务工、转为城镇户籍后的农民，发给《劳动手册》，实行与城镇劳动者一样的就业政策，参加城镇社会保险。征地农民可在落实安置补偿、解决基本保障的前提下，进人市场就业。

二是建立城镇和农村社会保险之间的转换渠道，实现中心城区、新城（镇）之间的一体化运作。农村户籍人员到城镇就业，城镇户籍人员到乡镇农村就业，实行城乡个人养老保险关系转换衔接。转入城镇户籍的外省市人员，且原有的社会保险关系转人本地，与本地的城镇社会保险相衔接。

作者：郁鸿胜，上海社科院部门经济研究所副所长、研究员；陆军荣，上海社科院部门经济研究所副研究员