山旭+葛江涛

正气2013

“八项规定”一年纪事

从“八项规定”、“六项禁令”，到“反四风”，再到“群众路线教育实践活动”，持续一年多的新“整风”正深刻地触动中国党政部门的“三公”变局---从贺卡到用车，曾经无法言说的“灰色利益”、“隐性福利”，在这一年都受到前所未有的影响。

另一方面，在财政收入增长有限的情况下，2013年10月政府存款余额创纪录地达到41163亿元，比9月增长6683亿元，比2012年10月增长8018亿元。其实，自2013年5月起，这个数字一直在3万亿元的高位运行，2012年内则大多处在2万亿元区间。

尽管还未公布年度数据，但新一届中央和政府在执政第一年落实“三公”经费只减不增的承诺，态度坚定，手段有力。

比如，徘徊十年有余的公车改革，始终在利益博弈中往来反复，希望找到微妙的平衡点。如今，在“洗洗澡、治治病”这一原则指导下，正以几乎“一刀切”的方式强力推进。

仅以公开报道估测，2012年12月公布“八项规定”以来，全国减少政府开支约达到数千亿元规模。如果能在年底继续利用“整风”威力遏制突击花钱，效果将更为彰显。

从更长久影响看，这次严厉且力度不衰的“整风”，已为政府改革提供了空间和契机，辅之以制度变革，中国官场生态或将有入骨之变。

“三公”减了上千亿

一年前出台的中央“八项规定”，一半内容与经费直接相关，而“精简文件简报”、“改进警卫工作”等也都与财政开支有极大关系。

紧随其后出台的“六项禁令”，全部内容则直接指向开支。

与2013年上半年多个总体规定不同，到年中中央决定开展“群众路线教育实践活动”之后，7月至12月期间，中央及部委先后下发9项规定、条例，具体指向楼堂馆所、晚会、“两节”、会议、贺卡、烟花爆竹、丧葬、私人会所，等等。

所有这些规定都在军队系统得到迅速而强烈的回应。比如，在9月23日财政部等部门发布会议费管理新规之前，8月20日总参谋部、总政治部、总后勤部、总装备部联合印发新修订的《军队会议费管理规定》就已开始施行。

面对贯穿全年的中央级“禁令”，以及地方成千上万的实施细则，迎面而来的一个问题是：“八项规定”到底有何直接成效？简单而言，多少钱，可以量化这种成效？

据《福建日报》报道，“八项规定”和习近平总书记关于厉行勤俭节约反对铺张浪费的重要批示下发后，福建省委、省政府及时出台实施办法，提出4大项22条具体规定。这样，2013年上半年与2012年同期相比，福建省（含各设区市与省直单位）共减少“三公”经费支出近5亿元，下降24.73%。

在江苏，“三公”支出与2012年同期相比，平均降幅达到34%。由于江苏2012年省级“三公”经费财政拨款决算9.49亿元，这样最终可能缩减开支3亿元以上。

安徽省，前8个月“三公”经费减少3.8亿元，减少13.9%。

海南省，半年间“三公”经费下降15.46%。

在湖南， 1月至11月，116个省直部门“三公”经费同比下降22.6%。

由于并非所有省级行政单位都已公开其“三公”经费数据，综合目前各地公开报道看，各省本级、全省“三公”经费下降幅度在15%至30%之间。

只看上述这些数字，也许还不足以感受到“整风”的强劲力度。对比2013年初政府预算中“三公”支出的“预计降幅”，过去一年来“整风”的收效更易感受。

比如，按照预算，江苏2013年“三公”经费原本计划开支9.21亿元，较2012年的9.49亿元下降较为有限。而目前预估最终可能缩减开支额度在3亿元以上。

另一组数字是：根据财政部公布的2013年中央单位“三公” 经费预算，公务接待费14.34亿元，与2012年预算执行数相比将减少0.64亿元，下降4.46%。而年末的“整风”成效是，中央国家机关各单位各部门公务接待中的餐饮经费下降了60%。

2013年中央本级“三公”经费财政拨款预算79.69亿元，仅比2012年的预算执行数减少了1.26亿元，下降1.58%；根据目前公开“三公”经费的省部级单位的数据，在2013年初，“三公”经费预算较2012年的下降幅度基本都在5个百分点以内。而实际结果是，降幅在15%～30%之间。

当然，还有一些下降“极其巨大”的例子。如在厦门，2013年前7个月思明区招待费同比下降71.77%，集美区下降74.9%，市纪检监察系统“三公”经费同比减少63.2%。

难以估测的开支压缩有哪些

“三公”经费未必是受“八项规定”等举措影响最大的政府开支。

在云南，“三公”经费同比压缩了2.82亿元，同时省第二届少数民族文艺汇演经费预算从2200万元压缩到850万元，亚洲艺术节经费预算从5000多万元压缩到1000多万元。仅此两项的经费节省就达到5000万元规模。

再如，中央纪委驻农业部纪检组组长、农业部党组成员朱保成在中央纪委监察部网站谈话时曾透露，“八项规定”出台不久，正值农业部筹备召开全国农业工作会议，部党组立即调整会议安排，不安排表彰仪式，不发奖品奖金，仅此一项就减少经费1140万元。

而在江苏，“三公”经费分别下降33.06%、40.9%、18.23%，会议开支则下降44.87%。

海南省2013年上半年会议经费支出同比下降34.69%，较“三公”经费下降多出约20个百分点。

9月23日，财政部、国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合对外发布修订后的《中央和国家机关会议费管理办法》。新办法于2014年1月1日起施行，旨在贯彻落实中央八项规定，推进厉行节约反对浪费制度建设和改进会风。endprint

随着“三公”经费公开以及2012年底开始的“整风”活动，会议开支逐渐成为一些部门和单位“三公”的变相出口。

而由于2013年的会议大多在2012年确定，受到的影响尚且有限，因此2014年才是中国政府会议的“挑战之年”，其约束力并将波及国企、事业单位和院校等。

据《2012年中国会议蓝皮书》的资料，到2011年，纯粹的政府会议在整个产业中的比例是13.8%，事业单位会议和社团会议占比约30%；占比50%以上的企业会议中，一部分“工作会议”与政府会议密切相关。所以《蓝皮书》编撰者认为，在中国现阶段，政府会议尤其是大型会议，在经费投入、组织程度、综合影响等方面，远超过企业、事业单位会议。

根据上述蓝皮书对整个会议产业万亿元产值的描述估算，上述三类深受整风活动影响的会议至少有三四千亿元开支，仅以下降30%计算，也涉及上千亿元。

实际上，由于一直缺乏相对全面、细致的政府开支明细，“八项规定”的确切成效尚难估测。

比如，叶青告诉本刊记者，过去一二十年，强势部门在不少地方的闹市、旅游点都设有宾馆、培训中心等，“过去每个部门都搞宾馆，有会议都到宾馆里开，现在已经不能那么搞了。比如东北某地级市地税局，就有自己的农场，里面有高档别墅，可以开会、吃喝玩乐。现在‘八项规定出来之后，就不行了。我建议国家应该把这些‘公馆收编，由国资委管理。”

中共中央党校经济学部主任赵振华接受《瞭望东方周刊》采访时则说，会议经费和行政经费都要进行严格控制。“比如会议经费，要从源头上控制，包括会议规模、举办会议的其他相关费用、住宿费、伙食标准等。不必要的会议不用召开，只要远程会议能够解决的，就不要召集现场会议。”

2008年，因四川汶川地震，国务院曾要求中央国家机关一律压缩当年公用经费5%，节省资金专门用于救灾。这笔资金实为15.45亿元，占当年中央政府本级支出的0.1%。

以“八项规定”中明确提到的文件简报为例，一个地级市仅市委、市政府每年消耗复印纸、打印纸、油印纸以及传真纸等费用，都要以10万元为基本单位计算。

而各地目前正在腾退超标住房、办公室，这些事项带来的经费缩减，尚难估算。

公车费用最难控制

整改内容众多，但从目前各地的整改公报看，招待费用和会议开支都是降幅很大的部分，基本都可达到30%以上。但公费出国、公务用车开支的压缩空间似乎有限。

赵振华说：“我们可以看到，招待费用确实有了大幅下降。我觉得下一个需要严格控制的应该是公务用车费用，这里可能还有大幅度下降的空间。从目前的数据来看，出国费用降幅比较小，可能确实有出国需求，比如招商引资、对外交流等需要。当然，在具体层面如何规范出国的人数、次数以及经费标准，值得认真思考。”

根据中央纪委、监察部网站公布的数字，截至2013年9月30日，各省区市查处违反“八项规定”14839起，处理16699人。其中违反公车管理使用规定的案件数量为4851件，占比接近1/3，居各类问题之首。

“‘三公经费中公车费用最难控制，因为吃喝可以停，但公车随时都在使用，这方面开支的下降幅度也是较低的。”叶青说。

“公车改革”已是老生常谈。早在1998年9月，原国家体改委就制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》，从此全国各地先后启动公车改革，大刀阔斧者、左顾右盼者都有，但无论决心坚定还是欲迎还拒，实际效果仍然有限。

在叶青看来，官员自身利益和观念是公车改革最突出的两大阻力。此前各地的公车改革，大多将精力集中在“补偿”问题上，也就是官员不坐公车，要给予何种补偿。这种出发点所导致的改革方案，主要在取消何种级别用车、给予多少补贴上纠缠不休，而无论结果如何，往往都会受到外界的强烈抨击和质疑。

根据中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，将“取消一般公务车”。在这种近乎“一刀切”的规定颁布一周之后，媒体就纷纷报道各地机关、事业单位的车队出现了不同程度的变化。

叶青说，公车改革越彻底越好，以此可降低监督成本。“中国太大，公车太多，必须从制度上解决这个问题。”

需要谁配合

相比众多“规定”、“禁令”，2013年11月颁布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，正式以党内法规的形式规定了“整风”的路径和规则。

对比1997年《中共中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定》，在此次颁布的新条例中，预算与制度、严控、监督一起成为关键词。

特别是以预算管理、会计为核心的经费管理，更是被提至总则之后的重要位置。而在1997年的那份规定中，前言后的第一条是“严格控制新建和装修办公楼”。

叶青希望，经过三五年的努力，“能够在官场形成一种清爽的风气，大家就好像君子之交，真正地合作共事，而不是通过喝酒去融洽关系。我在机关呆了10年，原来我看大家关系好不好，就是酒喝多少，宁可伤身体也要多喝。如何妥善处理这个问题，不仅是身体的问题，还涉及上下级关系、同事关系。我希望这个关系越来越清淡，越来越和谐。”

“我们要搞清楚哪些是必须开支的‘三公经费，哪些是不必要的。要维护国家机器的运转，有些支出是必要的。” 赵振华说。

他的愿望是，整改活动能够与之前步履维艰的预算公开等改革措施结合，“这两方面本来就是一致的，公开预算从一定程度上能够控制‘三公经费支出，比如招待，吃了什么饭这些都公开了，问题也就解决了。”

这要求“整风”更加细化制度建设。赵振华解释，比如，各地物价水平不同，所以“三公”经费缩减也需要从实际出发作出规范。

1983年至1987年间的全面整党整风曾提出：“要在今后五年内实现党风的根本好转。”此后执政党也曾进行过几次大规模整风，包括近十多年来为人们所熟知的 “三讲”教育和“保先”教育。endprint

这些整风活动各具特色，但人们对其效力和持久性仍有极高的期待。

这一年来，“严厉”已成为本轮“整风”的鲜明指标，而“制度化”则成为促使其持久深入的保证---事实上，“制度化”的推进步伐决定着此次整风能否在执政党的历程中留下深刻的印记和独特的地位。人们的期待是，“整风”不会止步于2014年，并将以制度革新深植于执政党的精神气质与肌体骨髓。

14道“金牌”严控政府开支

作为改革开放后最为严厉的一次“整风”，2012年12月以来，14项以作风建设为目的的重要规定、条例，其实直接指向不同方面的政府开支。2013年5月中纪委的会员卡清退活动是个例外，它更多体现了反腐败问题。

2012年12月，中共中央政治局召开会议，审议中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，分析研究2013年经济工作。中共中央总书记习近平主持会议。会议一致同意关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。

2013年1月，中央出台“六项禁令”，倡导厉行节约、反对浪费，内容包括严禁用公款搞相互走访、送礼、宴请等拜年活动；严禁向上级部门赠送土特产；严禁违反规定收送礼品、礼金、有价证券、支付凭证和商业预付卡；严禁滥发钱物，讲排场、比阔气，搞铺张浪费；严禁超标准接待；严禁组织和参与赌博活动。

2013年3月，中共中央组织部印发《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》，除了再次强调不得用公款吃请，不得接受和赠送礼品、礼金等外，还强调学员不准以同学名义搞“小圈子”，不得利用同学关系在干部任用和人事安排以及子女入学、就业、经商等方面，相互提供方便、谋取私利。

2013年5月27日，全国纪检监察系统开展了会员卡专项清退活动，要求做到“零持有、零报告”。中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山强调，会员卡虽小，折射出的却是作风建设的大问题，反映的是享乐主义和奢靡之风。

2013年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅印发通知，要求各级党政机关5年内一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所。

2013年8月，中共中央宣传部等5部门发出通知，要求制止豪华铺张，提倡节俭办晚会。接着，针对即将到来的中秋节和国庆节，中纪委在8月作出部署，要求坚决刹住送月饼送节礼、公款吃喝和奢侈浪费等不正之风。

2013年9月，中纪委又发出通知，重申要求坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风。

2013年9月23日，国家财政部等部门发布会议费管理新规，狠刹会议费支出，内容包括严禁各单位借会议名义组织会餐或安排宴请；严禁提供高档菜肴，不安排宴请，不上烟酒；会议会场一律不摆花草，不制作背景板，不提供水果；不得组织会议代表旅游及与会议无关的参观；严禁组织高消费娱乐、健身活动；严禁以任何名义发放纪念品；不得额外配发洗漱用品等。

2013年10月，中纪委印发了《关于严禁公款购买印制寄送贺年卡等物品的通知》，要求各级党政机关、国有企事业单位和金融机构，严禁用公款购买、印制、邮寄、赠送贺年卡、明信片、年历等物品。要严肃财经纪律，强化审计监督，相关费用不准转嫁摊派，一律不予公款报销。

2013年10月底，中共中央政治局会议审议并同意印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》，表明加强作风建设已经上升到党内法规的高度。条例对党政机关经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约作出全面规范，对宣传教育、监督检查、责任追究等工作提出明确要求。

2013年11月，中纪委又下发《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》，要求各级党政机关、人民团体、国有企事业单位和金融机构，严禁用公款购买赠送烟花爆竹、烟酒、花卉、食品等年货节礼（慰问困难群众职工不在此限）。

2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》要求，党员、干部去世后一般不成立治丧机构，不召开追悼会。严禁党员、干部在丧事活动中大操大办，借机收敛钱财。

2013年12月，中央纪委、中央教育实践活动领导小组发出《关于在党的群众路线教育实践活动中严肃整治“会所中的歪风”的通知》。通知要求，党员领导干部在教育实践活动整改落实、建章立制中要作出承诺：不出入私人会所、不接受和持有私人会所会员卡，自觉接受党组织和人民群众的监督。

同样是2013年12月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

（山旭整理）

八项规定的部分“地方版”

据不完全统计，全国已有30个省区市出台了落实“八项规定”的实施细则。

北京市要求，市委、市政府主要领导调研，陪同的市有关部门负责同志不超过5人，区县陪同的负责同志不超过3人，其他市领导调研，陪同的市有关部门负责同志不超过2人，区县主要负责同志可不陪同。

上海市规定，市委、市政府领导下基层调研每年不少于2个月，每星期四为下基层调研日。调研既要到工作开展得好的地方去总结经验，更要到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方去加强工作指导，同干部群众一起研究解决问题。调研不事先踩点，不安排布置，要注重听真话、察实情。

深圳市要求，调研座谈提倡实事求是、畅所欲言，不预先定调、不事先审稿。部门职权范围内的工作不以市委市政府名义行文，可直接协调解决的问题不文来文往。

西藏自治区要求，严格执行警卫制度，规范使用警用车辆，减少交通管制，非重大活动、未经批准不得用警车开道，不得封路、不清场闭馆。自治区党委常委出席会议和活动应根据工作需要、新闻价值、社会效果决定是否报道，进一步压缩报道的数量、字数、时长。

山东省提出，省委常委到基层一律在定点宾馆住宿，不住超规格套房，内容相近、时间靠近、与会人员重叠的会议，可合并套开或接续召开。

甘肃省要求，省委常委每年到基层调研不少于60天，且重要调研后的重要意见建议，要向省委写出书面报告，必要时向省委主要领导汇报调研情况。省委、省政府领导原则上每年出国（境）不超过1次，严禁借考察之名旅游。

安徽省规定，省委省政府负责同志出访，公务活动应占在外日程的2/3以上，每月第一个完整周为“无会周”，全省性会议，时间不超过两天。

江苏省要求，要着力解决民生难题，坚持和完善领导干部接访下访制度，健全“三解三促”长效机制，每年安排5～7天开展驻点调研。

湖南省要求，领导干部加强督促检查，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做，要教育身边工作人员严格按规定办事。

福建省要求，改进督查考评工作，各类评先评优突出先进性和群众公认，实施动态管理，不搞一次评比“定终身”。

（张琰整理）endprint