王云命　蒲凌波　牛艳

【摘 要】涉检信访解决困难，既与涉检信访的复杂性相关，也与涉检信访工作机制未能充分发挥检察工作整体性、统一性有关。涉检信访涉及检察机关各个部门，涉及社会各个方面，妥善解决涉检信访，必须建立检察机关内部部门联动、检察系统上下联动、检察系统与外部联动的一体化涉检信访处理机制，同时，进一步完善涉检信访相关工作机制，才能取得实效。

【关键词】检察一体化；涉检信访；矛盾化解

随着改革开放的不断深入、经济建设的不断发展，我国进入了社会矛盾的凸显期，人民内部矛盾居高不下，涉法涉诉信访问题日渐增多，到检察机关集体访、缠访、闹访等现象比较突出。目前，一些涉检信访问题长期得不到有效解决，既与涉检信访的复杂性相关，也与涉检信访工作机制未能充分发挥检察工作整体性、统一性有关。只有按照检察工作一体化的要求改进完善涉检信访化解工作机制，才能解决工作实践中面临的难题。

一、检察工作一体化的内涵及实践

（一）检察工作一体化概念的产生及实践。2005年9月12日最高人民检察院印发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》首次提出了“侦查一体化”概念。“侦查一体化”概念提出以来，在加大办案力度、形成查办案件的强有力态势上发挥了积极作用，各级检察机关通过侦查一体化机制办理了一大批重大职务犯罪案件，取得了良好的成效。随着形势的发展，“侦查一体化”工作机制不断得到完善，已经成为检察机关查办职务犯罪案件的主要工作方式。同时，一些地方检察机关先后探索开展了“公诉一体化”、“诉讼监督一体化”等工作，一些地方还在检察业务工作、队伍建设、检察业务管理、内部整合、异地交叉办案等方面也进行了一体化工作的有益探索。2006年，湖北省人民检察院按照检察工作统一性、整体性的要求，出台了《关于在全省检察机关实行检察工作一体化机制的指导意见》，把检察工作一体化界定为“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”四个方面的有机统一，强调多向度整合，促进检察机关上下之间、横向之间以及检察机关内设机构之间形成运转高效、关系协调的整体，增强法律监督的合力。提出了较为完整的“检察工作一体化”概念”，并在多年的实践中取得了一系列成果。

（二）检察工作一体化机制的基本内涵和价值目标。从各地的实践来看，检察工作一体化机制就是在现行政治体制和法律框架内，对检察业务工作进行有机整合，按照“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的要求，使各级检察机关之间以及检察机关内设机构之间结成纵向指挥有力，横向协作紧密的有机整体。实行检察工作一体化机制建设的价值目标，就是为了充分调动和发挥全体检察机关和检察人员的积极性和能动性，最大限度利用现有检察资源，提高执法的质量和效率，提升法律监督水平，增强检察机关的执法公信力。

二、建立运用检察一体化机制解决涉检信访工作的联动机制

化解涉检信访难题也要遵循“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的检察工作一体化运行机制，有效整合资源，强化措施，建立涉检信访处置联动机制。

（一）建立检察机关内部部门之间的联动机制。在检察机关内部，传统的办案模式是各个业务部门各自为政，建立涉检信访的内部联动机制，有利于充分发挥检察机关各业务部门的职能作用与优势，在日常工作中加强配合与联系，对涉检信访案件实行检察长负总责，分管检察长直接负责，内设机构负责人和承办人具体负责，形成各机构齐抓共管的格局。对于群众反映强烈或社会影响较大的信访案件的办理实行统一组织、统一协调、统一指挥，发挥一体化的整体效能，灵活配置信访资源，确保案件得到迅速、便捷的处理。如控申部门可以参与公诉部门办理的轻微刑事案件的刑事和解的调处工作，化解案件当事人之间的矛盾，延伸控申信访内部监督职能，充分利用信访接待、沟通平台，与公诉部门建立联动调处和解案件办案模式，对审查起诉阶段当事人要求刑事调解并且矛盾激化可能性较大的案件，控申部门可以指定专人参与配合公诉部门做好调节工作，积极促成轻微刑事案件达成和解。对于比较集中的民事申诉的重复访案件，控申部门和民行部门建立民事信访案件接待答复一体化协作机制，民行部门派员协助控申部门把好案件受理关，防止因受案不当引发当事人信访。控申部门参与民事申诉结案答复，实现优势互补，并通过定期剖析成功息诉的案例，共同对信访趋势进行预测。各业务部门对涉检矛盾纠纷定期排查，对可能引起上访的案件应向控申部门备案，控申部门定期向办案部门了解矛盾纠纷化解情况，个别不好解决的矛盾纠纷，可以由办案部门提请，上检察委员会研究化解方案。

（二）建立检察机关的上下联动机制。“上下统一”既是检察工作一体化机制建设的总体要求之一，对于实现检察机关法律监督整体效能的提升具有重要意义。具体到涉检信访工作中主要是对“提办、交办、参办、协办”的案件，上级院应充分发挥领导指挥作用，参与制定计划，及时决定重大问题，根据案件办理的难易程度和进展情况，对上下级院及相关协作单位的办案力量和办案措施进行有效的组织协调。在“科技强检”的战略部署下，当前，一些基层检察院配置了“远程视频接访系统”，这一方面使信访当事人在最短的时间内直接向上级检察机关进行控告申诉举报和得到法律帮助，提高接访效率；另一方面有利于上下级检察机关远程示证，共同研究解决群众诉求的办法，有利于上下级检察机关联合接访，促进息诉罢访。另外，上级检察机关要加大涉检信访工作信息化管理力度，开发统一的涉检信访案件管理软件，建立统一的涉检信访案件信息库，对涉检信访案件实行网上传输、网上交办、网上督办、网上反馈，使信访案件办理的每一个环节和过程都能在网络上得到清晰直观的反映，及时掌握涉检信访动态，实现案件办理的过程控制和动态监督。

（三）建立完善检察机关与外部的联动机制。涉检信访问题不是孤立的个案，普遍具有复杂的社会背景，有的与刑事案件相关，有的与行政行为有关，有的与民事行为相关。因此，涉检信访案件的处理也要依靠社会力量，而不是闭门办案，要与其他司法机关、行政部门、乡镇社区、农村基层组织以及相关群众加强联系，共同化解。检察机关的涉检信访问题的化解调处工作是全社会“大调解”的一个组成部分，因此，检察机关应当服从党委的统一安排，建立健全检调对接机制，协助配合党委、政府和有关部门，妥善处理涉检案件、事件，化解平息矛盾，维护社会稳定。切实加强与信访、政法各相关单位的沟通和联系，建立经常性的协作机制，使涉检信访案件的化解工作得到各方面的支持、理解和帮助，提高当事人的息诉满意率，降低重复来信来访率，从而提高执法效率和办案质量，使化解社会矛盾工作步入良性循环的轨道。同时，紧密联系基层司法调解组织，并吸收这些组织的人员加入涉检信访问题的处理当中，切实化解好涉检矛盾。

三、完善制度促进涉检信访检察一体化机制运行

建立涉检信访问题检察一体化机制仅仅是机制设计，其运行是否畅通，效果是否突出，还需要进一步建立完善相关制度予以保障。

（一）建立完善案件质量保障机制。质量是案件的生命线，案件质量不高，不但会影响检察机关的权威和形象，而且可能直接侵害涉案群众的合法权益，诱发涉检信访问题的发生。建立行之有效的案件质量保障机制，从实体上、程序上两方面确保执法办案质量，严格做到以事实为依据，所办案件经得起法律的检验，经得起诉讼当事人、利害关系人的检验。严格落实首办责任制、错案追究制、责任倒查等制度，办案人员既要对自己承办的案件办理工作负责，又要对息诉罢访负责，做到案结事了。建立完善数量、质量、效果有机统一的办案工作考评体系，加大对办案质量和效果的考核力度等措施，促进公正执法、规范执法，不断地提高检察机关执法水平和办案质量，从源头上防止和减少涉检信访问题的发生。

（二）进一步完善涉检信访风险评估预警机制。树立信访工作“人人有责”的理念，使信访工作由单纯依靠控申部门向齐抓共管转变。成立以检察长任组长、分管副检察长任副组长、各业务部门负责人为成员的涉检信访评估预警工作领导小组，及时研究协调解决评估预警工作中遇到的问题，确保信访评估预警制度的落实。控申部门具体负责评估预警工作的联系、协调、督办和情况汇总，其它业务部门负责人负责本部门办理业务的涉检信访评估预警工作，并确定一名评估预警工作联络员，负责及时收集、报送本部门预警信息，对办理的案件有可能出现的涉检信访问题提前预警，向控申部门报备预警信访事项，由控申部门和办案部门联合共同做出化解矛盾的预案。对已确定存在引发涉检信访事项风险的案件办理实行部门承办人、部门负责人、分管检察长三级负责制，做到了各司其责、责权明确、任务落实。控申部门加强督办、催办，利用控告申诉综合信息管理平台，加强对首次信访办理工作的督办和催办，帮助首办责任部门做好当事人息诉罢访工作，增强信访答复的说理性，提高初访的化解率，从源头上减少重复、越级涉检信访；对于将作出不捕、不诉、不立案、撤案的案件，主办干警必须首先汇报有无信访隐患，对于有信访隐患的案件，检委会首先要讨论化解信访隐患的办法，再研究做出决定。

（三）积极推行公开听证制度。对于重大、疑难案件，特别是无理上访取闹、缠访缠诉的案件，可以邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属、所在单位或者基层组织的代表的参加公开听证和答询，依靠社会力量做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。在听证过程中，当事人根据自己掌握的事实和证据，与办案机关承办人员进行辩论，各自陈述观点和理由，当事人既可自行辩论，也可聘请律师代理，经过质证、认证、辩论、陈述意见，由听证小组最终依法作出复议、复核决定。通过公开、透明质证，增加办案透明度，直接体显检察机关办案的公正性，打消了信访当事人认为“暗箱操作”的顾虑。

（四）建立释法说理制度。在严格执法、确保每一起案件质量的基础上，还要让诉讼当事人、利害关系人明白检察机关为什么要做出这样的处理决定，事实如何，证据何在，法律依据怎样，只有解决了诉讼当事人、利害关系人心中的疑惑，才能让其信任检察机关，接受和服从检察机关的处理决定，诉讼当事人、利害关系人也才因此不会提出信访。因此，要着力推行不批捕、不起诉、不立案答疑说理制度，针对疑问和异议耐心说明理由，增强法律文书说理性，着力提高阐析能力，把化解矛盾、理顺情绪融入执法办案的全过程。对信访隐患突出的案件，控申部门可以提前参与，同办案部门一起作好释法说理工作，了解发展态势，掌握后续工作主动权。要认真听取当事人的意见，耐心做好法律宣传、政策解释、思想疏导等工作，解疑释惑，理顺情绪。特别要注意做好被害人一方的释法说理工作，要在最有可能引发信访的不立案、不批准逮捕、不起诉、撤案、不予确认、不予赔偿等环节，加强与案件当事人的沟通，注重案件办理的法律效果与社会效果的有机统一。同时认真贯彻落实宽严相济的刑事政策，融入刑事和解制度，在对轻微刑事案件作出不批捕、不起诉决定前，要做好调解工作，在受害人明确表示不再追究、信访隐患消除的前提下再作出处理决定。

（五）引入心理咨询机制。对因心理因素引起的重复访，引入心理咨询，由专业心理咨询师进行诊断评估，寻找深层心理驱动因素，根据原因确定如何疏导，寻找化解的方法，同时取得来访人亲友、所在单位或街道等社会力量的支持与配合，对信访人提出的案情和法律涉及的问题做出了科学合理的答复，帮助信访人打开心理结缘，息诉罢访。

（六）建立涉检信访工作考核、评价、奖惩制度。要将涉检信访案件风险评估预警工作纳入部门和个人年终目标考核，对工作中做出优异成绩的部门和个人，予以相应的表彰奖励。对应当进行评估预警的案件，承办部门未进行预警评估，或承办部门、承办人严重不负责任，采取预警措施不当，造成严重社会影响的，依照检察人员执法过错责任追究有关规定和检察人员纪律处分条例等有关规定，追究相关人员的责任。信访领导小组要定期或不定期对各部门的涉检信访评估预警工作情况进行检查，及时通报检查情况；因不严格执行涉检信访评估预警制度引发涉检信访的，进行责任倒查，对造成不良后果的，根据有关责任制度追究相关责任人的责任。各有关业务部门的主管领导和部门负责人要认真对各部门涉检信访评估预警工作进行督导，院信访领导小组办公室要加强日常记录、督办、考核，把各部门实施涉检信访评估预警制度情况及取得的成效及时报院考评领导小组，纳入绩效考核范围，作为年度考核的内容，保障工作开展。

参考文献：

[1] 河南平安网2010年09 月30日《如何建立处理涉检信访长效机制》（彭有山）

[2] 检察日报2008年11月26日《检察工作一体化：有效履行法律监督职能的要求》

[3] 正义网2009年02月04日《检察一体化机制实证分析》（李健 刘桃荣）