杨宇 陈丹

【摘 要】2010年11月26日，财政部亚太财经与发展中心、世界银行和亚洲开发银行共同主办的“财金政策促进低碳经济发展”双年度论坛在上海国家会计学院国际会议中心隆重举行。论坛围绕“促进低碳经济发展的财政金融政策”这一主题分四个模块展开了热烈研讨。

【关键词】低碳经济；财金政策

2010年11月26日，财政部亚太财经与发展中心、世界银行和亚洲开发银行共同主办的“财金政策促进低碳经济发展”双年度论坛在上海国家会计学院国际会议中心隆重举行。论坛开幕式由亚太财经与发展中心副主任李扣庆主持，中国财政部国际司司长郑晓松和亚洲开发银行副行长赵晓宇分别致开幕词。来自世界银行、亚洲开发银行、经济合作与发展组织、中国财政部、泰国财政部、比利时财政部、中国环保部、日本发展银行、韩国绿色发展总统委员会、日本大和研究所、亚太开发金融机构协会、澳大利亚维多利亚州政府、国际金融公司和高盛公司的10多位经济学家和高级主管进行了主题发言，来自缅甸、日本、南非、韩国、澳大利亚、孟加拉国、菲律宾、柬埔寨、老挝、越南、泰国、巴基斯坦、柬埔寨、比利时、美国、俄罗斯和中国等亚太地区的17个国家的官学商代表出席了会议。论坛围绕“促进低碳经济发展的财政金融政策”这一主题分四个模块展开了热烈研讨。

一、促进低碳经济发展的财金政策：挑战与机遇

与会专家学者就促进低碳经济发展的财政金融政策所面临的挑战各抒己见。世界银行中蒙可持续发展局副局长Ede Ijjasz指出，尽管大多数APEC经济体，尤其是发展中国家，已经设立了降低温室气体排放的宏伟目标，但是，除非政府制定并执行一系列的政策，否则难以达到减排目标。泰国财政部政策司处长Sumalee Satitchaichareon指出，发展低碳经济的财政政策面临三大挑战：如何评估财政措施的效率和有效性，如何平衡财政补贴政策和财政惩罚政策，以及如何整合环境管理基金。中国环保部政策研究中心胡涛博士指出美国对中国清洁能源启动301调查违反《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）的原则，这给全球减排之路设置了另一个路障。同时，他也认为由UNFCCC要求的全球环境利益与WTO的自由贸易条款不相一致，为了发展低碳经济保护全球环境而采取的财政补贴可能违背了WTO的补贴与反补贴协议（SCM），当两套国际法则相互冲突时，人们对遵从哪一套规则将无所适从，这要求构建新的绿色一致性规则。经济合作与发展组织环境司司长Nils Axel Braathen举例机动车碳税差异阐述了财政政策面临的挑战，他指出，由于世界是不完美的，人们无法分清车辆相关的碳税差异，税收的有效性面临质疑。首先，由于消费者的短视倾向，在购车时可能不会充分考虑未来消费的燃料；其次，开设差异化的一次性车辆碳税要比开设足够高的循环式的车辆燃油税在政治上更容易；最后，有些国家车辆税差异化的程度似乎与该国的其他碳减排激励不成比例。

当然，运用财政金融政策促进低碳经济发展也存在不少机遇。世界银行中蒙可持续发展局副局长Ede Ijjasz指出，APEC经济体可以通过区域合作的方式构建促进低碳经济发展的财政金融政策，协同建立包括多重政策目标的大型“无悔区”，其理由如下：第一，许多国家都力求解决国家环境问题，如协同碳限量减排目标和空气污染减轻目标；第二，随着能源进口和全球能源价格的增加，保护能源安全是另一个重要的目标，除了俄罗斯、加拿大、澳大利亚和文莱外，APEC经济体已经或者即将成为能源进口国；第三，那些正在寻求技术优势和新资源增长的国家，都将低碳技术看做未来的增长机会。中国环保部政策研究中心胡涛博士指出，杜哈回合中贸易与环保特别会议谈判包括杜哈部长宣言第31.1段“WTO与多边环保协定（MEA）之特定贸易义务”、第31.3段“环保商品与服务关税与非关税贸易障碍的消除与消减”以及第32.3段“生态产品标识”三项议题，前两项讨论最为热闹，各会员国针对这两项议题，不但进行了多次讨论，代表们也一直期望在杜哈回合结束前，可达到具体的共识。这为在贸易领域和环保领域建立绿色一致性规则奠定了基础。

二、发展低碳经济的财政政策：经验分享

来自比利时财政部、中国财政部、泰国财政部、韩国绿色发展总统委员会和日本大和研究所的高级官员和经济学家就本国发展低碳经济的财政政策进行了经验分享和交流。

比利时财政国务秘书环境税高级顾问Michael Mossakowski介绍了比利时发展低碳经济所采取的诸项财政政策，例如，倡议绿色贷款，政府支付用于建筑物节能的银行贷款的部分利息，最大贷款额度15.000，政府支付15%的贷款利息，其中对利息进行40%的税收抵免；绝缘材料税收抵免，对屋顶、窗户、墙壁和地板等绝缘材料进行40%的税收抵免；实施电动汽车和摩托车计划，电动汽车减税30%（最高9.000），电动摩托车减税15%，电池再充电时减税；对低耗能住宅进行减税；抵免公司汽车税，根据CO2排放量抵免汽车税50-120%，燃油税只扣除75%。他还指出环境税的中心任务是：将外部成本内部化，从长期增加碳税，同时允许私人部门参与以有效解决资源限制问题。

中国财政部经建司处长吴海军指出，发展低碳经济是转变经济发展方式、促进经济社会可持续发展的重要内容。他从四个方面介绍了中国发展低碳经济所要采取的财政措施：第一，支持低碳环保产品推广。运用财政补贴手段启动消费市场，实现规模经济，使低碳环保产品价格大幅度降低，市场销售份额不断上升，逐渐成为市场消费的主流产品。为此，中国实施了节能产品惠民工程，初步建立了以高效照明产品、节能空调、节能汽车和高效电机等四大类节能产品推广体系。第二，支持低碳技术研发、推广和应用。就是鼓励企业实施节能技术改造，推行合同能源管理，支持淘汰落后产能。第三，新能源汽车推广应用。建立“财政-科技联动新机制”，采取补贴消费者方式，支持试点城市推广使用新能源汽车，有效引导企业生产、研发并加强各类资源整合，推动我国新能源汽车释放需求潜能、加速产品更新、加快产业发展。第四，支持可再生能源产业发展。设立可再生能源电价附加，征收标准为每千瓦时4厘钱；设立可再生能源发展专项资金，支持风能、太阳能、生物质能等新能源开发利用。

泰国财政部政策司处长Sumalee Satitchaichareon介绍了泰国政府政策和发展低碳经济的财政措施。泰国第10个国家经济和社会计划（2007-2011）和第11个国家经济和社会计划（2012-2016）都追求低碳社会或绿色经济，设立了由总理主持的气候变化减轻委员会，引进了2010-2013年气候变化减轻总体规划，2006年还制定了泰国温室气体管理组织设置的新法律。泰国政府政策包括能源政策（主要关注节能、能源安全、可再生能源发展和环境保护）和环境政策（主要是通过改善循环技术促进环保型消费，从源头上预防污染）。泰国发展低碳经济采取的财政措施包括税收和专项基金。税收包括：清洁发展机制（CDM）的税收激励，CDM项目前三年享受税收减免；机器设备的税收激励，主要是公司所得税和关税，泰国公司在计算所得税时，其扣减额达到公司节能机器和设备实际投资的1.25倍，节能机器设备进口关税减半；消费税包括汽油税、汽车税、摩托车税和电池税。专项基金包括能源保护基金（批准给可再生能源和SPP补贴及软贷款）和环境基金（为环境改善项目或活动融资）。

韩国绿色发展总统委员会政策规划与协调处处长Hangshin Park，介绍了韩国促进绿色增长的计划和措施。他指出，为了增强竞争力，韩国政府逐步提出向环保型转变的宏观战略和微观计划。例如，政府2008年出台了《低碳绿色增长战略》，2009年提出“绿色工程”计划，2010年公布了《低碳绿色增长基本法》。韩国的绿色增长模式通过10个议程实现了提高能源安全和气候适应性、扩大增长动力和提高生活质量这三大目标。10个议程分别为：建立低碳社会，主要指建立国家温室气体排放管理体系、设定减排目标和提高碳可见性；提高能源安全，主要指建立能源储蓄型社会、扩展节能发展和部署、发展安全核能和离岸能源；加强气候行动，主要指改善环境适应性、食品安全和水资源管理等；发展绿色技术，主要指促进绿色高科技创新战略、投资绿色研发战略、发展核心绿色技术和可更新产品；促进绿色产业，主要指促进绿色环保产业、绿色中小型企业和构建绿色集群；绿化产业结构，主要指促进高科技冶炼产业和高附加值服务产业；建立绿色经济基础，主要指繁荣碳市场、绿化金融基础结构、建立绿色基金和生态税、创建绿色就业等；构建绿色陆地交通，主要指建设绿色住宅和绿色城市、扩展生态空间、绿化自行车和汽车等交通；进行绿色生活革命，主要指引进生态体系和扩展碳标签、促进绿色消费和绿色生活方式、促进绿色增长教育以提高公众意识；成为全球绿色领跑者，主要指促进绿色增长和气候行动的合作、提高绿色ODA和支持发展中国家、构建绿色中心韩国。

日本大和研究所首席经济学家兼高级经理Yutaka Harada介绍了日本过去40年的减排状况，日本在20世纪70年代到80年代能源排放效率急剧增加，而1990-2010年能源排放效率却没有增加。他还指出税收、补贴、价格等都曾是日本曾经采用过的激励性财税政策，例如，在日本购置低公害车时可享受车辆购置税的减税，优先并延长减税车辆汽车税的减免年限等优惠。他着重强调了日本财政在低碳技术创新方面的强力支持，日本已决定在低碳技术创新方面投入300亿美元，以实现日本内阁会议2008年7月26日通过的“实现低碳社会行动计划”所涉及的具体目标。财政强力支持的低碳技术主要包括开发快中子增殖反应堆循环技术、生物质能应用技术、低化石燃料消耗直升机、高效能船只、气温变化监测与影响评估技术和能源运输系统等。Yutaka Harada指出，日本的低成本节能技术、CO2排放降低技术和上述能源技术都可被运用于帮助发达和发展中国家发展低碳经济。

三、发展低碳经济的金融政策：经验分享

来自国际金融公司、亚太开发金融机构协会和日本发展银行的三位官员就他们所在机构发展低碳经济的金融政策进行了经验分享和交流。

国际金融公司（IFC）气候变化业务部高级投资官Peter Cook介绍了IFC在解决气候变化问题发展低碳经济方面的做法。他指出，IFC制定了解决气候变化问题战略，并将其作为整个世行集团解决气候变化问题行动的组成部分，IFC计划增加环境方面的投资承诺，从2010财年的10亿美元到2013财年的30亿美元。而且，到2013年，IFC投资的环境友好型项目将覆盖如下诸多领域：为发展可再生能源而涉及的基础设施和自然资源融资项目、节能融资项目、交通改善和污水治理融资项目；可再生供应链、绿色建筑、农业贸易和服务等；为中小型绿色投资和气候相关项目融资的金融市场；创新型、可转让的先进清洁技术；涉及所有部门的气候金融产品和基金。Peter Cook还指出，IFC在为这些项目融资时所采取的融资结构是风险分担结构，这是目前IFC用来规避风险的唯一结构，也是各融资参与方首选的模型。次级风险分担最大化了杠杆效应和对环境的影响。例如，2006年IFC向兴业银行提供2亿元人民币的风险分担担保，以帮助兴业银行达成一笔总额为4.6亿元人民币的贷款组合，向中国中小型能源设备用户企业提供购买节能设备的贷款，IFC的节能项目将支持总额超过1.5亿美元的节能项目和节能设备投资，这将会减少大约500-1000万吨二氧化碳的排放。

亚太开发金融机构协会（ADFIAP）秘书长Octavio B. PERALTA介绍了ADFIAP的使命及其成员机构的“绿色治理”行动。他指出，ADFIAP的使命是为可持续发展融资，特别在环境方面，ADFIAP要关注气候变化、进行清洁发展项目的环境融资和开展碳金融。他还指出ADFIAP的“绿色治理”行动分别从内部和外部开始，成员机构首先开始在组织内部执行环保管理标准以支持金融部门的环保化发展，然后在外部对环境风险进行评估以向环保事业提供贷款。他重点介绍了几大成员机构的绿色金融活动。例如，菲律宾发展银行（DBP）开展绿色贷款项目，支持企业发展和执行清洁技术，鼓励企业投资环境友好型的活动和项目；锡兰发展金融公司（DFCC）开展农村经济发展可再生能源项目，扩大可再生能源的商业供给和运用，借以改善斯里兰卡农村地区的生活质量；马来西亚发展银行（BPMB）开展生物燃料融资项目，给所有生物燃料相关活动提供融资，同时，该行也开展可再生能源和节能（RE & EE）项目，支持政府致力于发展和改善RE & EE项目以获得环境收益；中国开发银行（CDB）提出促进低碳经济发展的倡议——控制高耗能和高污染产业的贷款，加快更新落后生产方法，以及给污染治理和生态环境保护项目融资。最后，他强调，ADFIAP在倡议绿色治理和绿色金融方面只能做这么多，还需要引导其他机构一起行动起来。

日本发展银行（DBJ）处长Atsuhito Kurozumi指出，日本一直注重利用金融政策发展低碳经济。日本最近刚刚出台了低碳投资促进方案（Low Carbon Investment Promotion Act，2010），为电动汽车、储蓄电池或太阳能面板等低碳产品的制造商提供低利率的长期发展基金，同时鼓励中小企业通过租赁引进低碳设备。他指出，日本发展低碳经济的金融措施涉及可再生能源和核能、商业和产业、交通和住宅、排放交易等多个领域，并包括项目贷款、碳金融等多个金融工具。比如，DBJ为36%的风能发电设备提供贷款，以获得清洁能源；DBJ为Ichihara New Energy废物管理公司提供贷款，建造了热能发电厂，加强了废物利用和管理；DBJ为加速完成京都议定书计划向Nishi Ikebukuro Netsu Kyokyu K.K.公司提供贷款，引进了节能空调设备，以减少温室气体排放（同往常相比，降低了CO2排放9.0%）；建立温室气体减排基金（JGRF），项目通过碳金融（JCF）管理公司获得碳信贷。他还指出，在金融工具的操作方面，金融机构根据组织的环境等级开展融资，环境等级也作为设置融资利率的依据，环境等级越高，融资的优惠利率越低。Atsuhito Kurozumi最后指出，只要保证政策明确、技能专业和运作透明，金融工具在私人风险基金不足以实现政策目标的领域里促进环境友好型项目发展是有效的。但是，金融工具也不是万能药，除非商业上有利可图，否则不会给项目融资。

四、合作推动低碳经济发展：远景与路径

亚洲开发银行（ADB）南亚局局长Sultan Rahman详细阐明了合作推动低碳经济发展的远景与路径。他指出，低碳增长是一个为发展中国家提供巨额经济机会的结构变化过程。在这一过程中，既存在调整成本，也存在新的收入机会。但是，低碳结构变化的过程不仅仅包括市场运行自由化，还包括积极的贸易和产业政策对市场绿色技术的成功整合。这就需要全面关注低碳经济的政策框架、监管环境、能力偏好、技术可得性和适应性、价格体系和融资方案。他还指出，ADB制定了2008-2020合作发展低碳经济的长期战略远景，确定了适应气候变化和帮助经济体走向低碳经济增长路径这一战略议程。根据这一远景，ADB将提高对环境改善和自然资源管理的投资以减少亚洲城市的碳足迹。

Sultan Rahman进一步指出合作推动低碳经济发展应该遵循合适的渐进的路径，这要求发展中国家应该注意以下几点：第一，当转向低碳增长战略时，发展中国家需要谨慎采用适应性低碳技术。首先解决效率低下问题，以最小化发电、输电及配电损失；然后，在适当的时机，采取财政激励措施推动低碳技术的采用，适应性框架要求首先采用诸如生物燃料这样的低成本技术，随后采用具有本土比较优势的诸如高辐射太阳能电池板或可利用风能这样的技术。第二，在向低碳增长进行阶段性转轨的路径上，发展中国家最初在南南合作框架下可以从发达经济体中受益。当低碳技术得到提高时，下一阶段就要与较高收入国家就高水平的技术扩散开展合作。这需要充分利用各种不同的区域合作框架。第三，政府主导在确定那些能提供竞争优势和就业增长的低碳经济增长部门中具有重要的作用，这就要求政府提供一份详细的关于具体措施和实施计划的路线图以及其他充分的支持措施。政府的支持措施包括：创造一个合适的政策环境，提供必要的培训和教育，改善投资，提高意识，协同公众、私人和非政府组织部门之间的合作伙伴关系。第四，由于不同地区关于气候变化影响和脆弱性的认知存在显著差异，在向低碳增长战略进行阶段转轨的过程中存在诸多不确定性，从发展的角度来看，可以采取如下两种应对不确定性的方法：双赢无悔的适应性措施和低后悔度的适应性选择。

高盛国际董事总经理张懋麒介绍了中国过渡到低碳增长的路径。他指出，中国制定了碳排放远景目标，在2005至2020年间，中国将采取措施降低单位GDP二氧化碳排放量的40-45%，这一目标需要分阶段实施。为此，十二五计划结合了国际碳排放指标，将减排目标设定在16%左右。为了完成目标实现低碳增长，国家、企业和个人从不同层面作出有效的努力。首先，国家制定了一系列政策和规划扶持和保护低碳增长。在宏观经济政策的调控下，中国生产模式将从高能耗、高排放转向低碳排放、低能耗，绿色政策成为中国“十二五”“十三五”计划的重心；国家发改委宣布将在第12个5年计划期间采取国内碳交易计划；；国务院原则上批准（2010年9月8日决定）加快培养和开发新兴战略工业，包括节能和环保工业、下一代信息技术和生物技术、高端制造、新能源和新材料，以及清洁能源车辆。其次，许多公司改变了在能源方面的意识和行为，采取了“低碳经济”与“碳足迹”作为重要指标来衡量公司的社会责任；中国领先的电力公司已经启动温室气体排放测试和报告以备未来计划。最后，个人也改变能源意识和行为，实现低碳消费，并通过植树造林的形式进行“碳补偿”。

财政部亚太财经与发展中心副主任李扣庆主持了闭幕式。他总结说，发展低碳经济实现绿色增长需要注意以下几点：第一，采取强有力的经济政策手段。要研究低碳经济模式下的财政、税收、金融和产业政策体系。择机推出气候变化税、排放贸易机制、碳基金等多项经济政策；第二，强调低碳技术创新。低碳技术是低碳经济发展的动力和核心，组织力量开展有关低碳经济关键技术的科技攻关，并制定长远的发展规划，优先开发新型的、高效的低碳技术，鼓励企业积极投入低碳技术的开发、设备制造和低碳能源的生产。第三，加强国际低碳技术的合作与交流，共同应对气候变化。各国广泛参与全世界的碳市场，促进碳交易机制的发展。发展中国家应加强与发达国家的技术交流合作，引进消化先进的节能技术、提高能效的技术和可再生能源技术。第四，激励企业从事低碳生产与经营。要赢得未来的竞争，企业应该考虑以下几点：对低碳技术进行战略投资，发展低碳技术，尽早实现技术升级；紧密研究和跟踪国际企业应对气候变化的情势，制定低碳产业与产品的技术标准；在企业中推行低碳标识；抓住国际碳金融的新机遇，发展低碳融资。