侯俊东，李铭泽

(中国地质大学 经济管理学院，湖北 武汉 430074)

0 引言

由于全球气候变化加剧、极端气象异常，再加上城市化进程中人类社会对自然世界改造程度的加深，社会经济和社会财富得到快速积累，人口数量的增加和人口城市集中效应的加大，使得很多自然环境也遭到严重破坏，随之带来的是自然灾害的频繁交叉出现，给人类社会带来的损失大大增加。例如，2008年的汶川大地震和南方雨雪冰冻灾害，给我国造成了巨大的人员伤亡和经济损失。可见，自然灾害的巨大危害性严重威胁着人民的生命财产安全和社会的和谐稳定。

自然灾害是指由于自然异常变化造成的人员伤亡、财产损失、社会失稳、资源破坏等现象或一系列事件，其形成必须具备两个条件:一是要有自然异变作为诱因，二是要有受到损害的人、财产、资源作为承受灾害的客体［1］。根据现有实践经验总结和学术研究发现自然灾害具有一些共同的特点，即突发性、难预报性、紧急性、破坏性、连锁性、社会性、多样性和不可抗拒性等特点。诚然，有些自然灾害不可避免，但实践发现:自然灾害所造成的损失是与灾后应急管理的及时性和有效性成反比的。也就是说，自然灾害应急管理工作做得越充分，研究越深入，当面对自然灾害时，人们所遭受的风险损失也就越小。这里所说的应急管理是指政府及其他公共机构在突发公共事件的爆发前、爆发后、消亡后的整个时期内，用科学的方法对其加以干预和控制，使其造成的损失最小［2］。可见，对自然灾害应急管理重点领域进行系统和深入的研究对今后防灾、减灾工作非常必要。

我国是一个社会历史文明悠久的国家，在社会漫长的发展过程中，不断遭受着各种自然灾害的洗礼，中国历朝历代都积累了丰富的应急管理经验，为我国的应急管理体系建设奠定了基础，新中国成立以来，我国应急管理体系建设大致可以分为两个阶段。第一阶段是中华人民共和国成立初期，我国注重的是单一灾种的防灾减灾工作。在这一时期，我国成立了地震局、水利局、气象局等专业性防灾减灾机构。各部门几乎是独立行事，互不相干。1990年我国加入“国际减灾十年”活动后，“综合减灾”的观念开始被政府提及并重视。第二阶段是在2003年“非典”爆发之后，暴露了我国单一防灾体系的不足，于是政府开始针对防灾减灾工作系统考虑综合应急管理体系的构建问题。基于此，一些学者也从各种不同的角度对自然灾害应急管理展开了相关研究。归纳起来，可分为宏观和微观两个层面。

1 宏观层面研究评述

宏观层面的灾害应急管理研究是指从目的和实际出发，对自然灾害危机管理战略性应对模式展开的研究。通过对宏观层面的研究分析能够更加清晰把握自然灾害管理的战略模式，明确在自然灾害应对过程中什么阶段应该采取何种措施达到何种目的，从而能够更快速地化解危机，减轻自然灾害给人类社会带来的损失。同时，宏观层面阶段性目的研究也给自然灾害应急管理研究提供了微观化的研究方向，可以通过微观层面的研究将各种有利于达成阶段性目的的技术与理论应用于灾害应急管理之中，从而不断提升灾害应急管理体系的进步性和有效性。

关于灾害应急管理模式研究领域，美国学者Robert Heath(2004)根据危机形成和发展的生命周期设计出了4R危机管理模型，即缩减(reduction)、预备(readiness)反应(response)、恢复(recovery)［3］。Norman R.Augustine(1995)在《管理你力求避免的危机》中提出危机管理六阶段理论，即危机防范、危机预备、危机确认、危机控制、危机解决、学习［4］。米托夫和皮尔森(1993)提出危机管理五阶段模型:信号侦测阶段、准备和预防阶段、损失控制阶段和免疫阶段。日本学者龙泽正雄(1999)认为危机管理是发现、确认、分析、评估、处理的全过程。国内学者胡白精(2007)提出突发事件应急管理应划分为预警、处置和恢复管理三个阶段［5］。魏加宁(1994)认为全过程的应急管理应该包括预测、预防、应对和免疫四个阶段［6］。李经中(2003)认为应急管理分为监测、预警阶段，预控预防阶段，应急处理阶段和评估恢复阶段［7］。印海延(2009)在对灾害应急管理各种阶段性理论进行分析总结精简之后将灾害应急管理简化为危机前管理阶段(预警、预防、备灾)、危机中管理阶段(快速反应、应急处置)和危机后管理阶段(总结、评估、问责)三个阶段［8］。复旦大学的藤五晓、夏剑霺(2010)在《基于危机管理模式的政府应急管理体制研究》中从政府公共危机管理模式的角度出发，分析了全灾害危机管理模式与全过程危机管理模式，深入探讨了现有政府应急管理体制主要存在的问题，对灾害发生及应对的全过程进行深入研究后提出了政府应急管理体制的创新模式——政府综合危机管理模式［9］。政府综合危机管理模型创新性地明确了灾害应急管理中各个阶段的所需实现的小目标与最终所需实现的总目标，系统地总结了灾害应急管理过程中各个阶段的战略任务，为微观层面的研究提供了方向。

2 微观层面研究评述

自然灾害应急管理微观层面研究是指针对应急管理过程中的某个子目标将各种现行的理论和技术应用于其中，使该目标能够有效实现所进行的一系列研究。为此，本研究将基于自然灾害应急管理过程予以归纳。

2.1 自然灾害风险评估研究综述

关于灾害风险评估方面的研究有不少:刘新立、史培军(1999)针对自然灾害数据常带有空间上的不完备性使得风险评估结果不能满足一定的空间精度要求的这一问题，在分析不完备信息的概念与空间不完备信息的本质之后提出了优化空间不完备信息的数学模型［10］。颜峻、左哲(2010)基于灾害致灾因子、承灾体暴露性、脆弱性以及社区应急能力四方面因素提出了一种城市灾害(地震)风险评估体系，利用模糊隶属度函数和AHP法给出了一种可行的区域自然灾害风险评估方法［11］。刘毅、吴绍洪等人(2011)以自然灾害风险评估经典模型为基础，提出了新的自然灾害风险评估与风险等级划分方法［12］。王飞、尹占娥等人(2009)将多智能体建模方法引入灾害风险评估领域，结合多智能体建模的优点，建立了基于多智能体的自然灾害动态风险评估模型，为灾害风险评估开拓新的研究思路［13］。宗恬、黄崇福(2004)对自然灾害风险评估中诸因素之间关系进行了初步研究，提出应把专家的“数理统计评估模型”与公众的“直观感受评估模型”结合在风险评估中，才能更确切地体现自然灾害风险的本质［14］。尹占娥(2009)应用遥感和 GIS技术，剖析城市不同尺度下的自然灾害风险动态评估途径和范式，为城市综合减灾降险和风险管理决策提供科学依据等等［15］。可见，目前关于自然灾害风险评估的研究主要集中风险评估模型、方法以及技术应用(主要是遥感和GIS技术)三个方面。

2.2 自然灾害灾前应急管理研究综述

自然灾害灾前的准备工作是为了防范自然灾害的发生，此阶段相关的研究大致可分为以下几个领域。

2.2.1 自然灾害法律体系建设

关于自然灾害法律体系建设方面，金磊(2004)在《中国综合减灾法律体系研究》中通过国内外安全减灾法的比较研究，分析中国安全减灾立法体系的不足，借鉴国外安全减灾立法体系的经验提出了中国综合减灾法律体系的基本框架［16］。丁文广、王秀娟等(2008)把我国的自然灾害立法和体制与国外发达国家进行了对比研究，分析了其中的不足，并提出了相应对策［17］。王长忠(2009)分析了我国防灾领域立法的现状和存在的问题，提出了制定综合性“防灾减灾基本法”的基本想法等［18］。

2.2.2 自然灾害应急管理预案

自然灾害应急管预案是灾前应急的行动纲领，如何制定有效的预案至关重要。刘吉夫、张盼娟等(2008)通过建立自然灾害类应急预案的标准故障树，确定各基本事件的权重，将待评价应急预案的基本事件与标准故障树进行对比，进而得到其需要加强和完善的薄弱环节，从量化的角度出发得到待评价应急预案的不完备度，并采用该方法分析一个实际的地质灾害应急预案，对该应急预案的完备性进行评价，最终确定其需要加强和完善的方面，为制定或修订应急预案提供了参考［19］。张盼娟、陈晋等(2008)从预案执行人员的角度出发，将可操作性评价转化为复杂性评价，并以国家地震应急预案为例，构建针对应急预案结构的可操作性评价方法［20］。江智慧(2010)基于突发事件的不可预测性及动态性等特征，给出了应急预案启动模型［21］。张英菊(2011)分析了当前我国应急预案的不足，提出了应急预案辅助设计模型并和应急预案有效性评价方法［22］。

2.2.3 灾害应急保障体系建设

关于自然灾害应急保障体系建设的研究包含多个方面:谢家智(2008)通过分析我国农业自然灾害保障体系，提出建立有效的自然灾害风险管理机制和巨灾损失补偿体系来减缓自然灾害对农业生产造成的影响［23］。晁斌、徐郁等人(2008)对自然灾害卫生应急保障方面做了深入研究，并根据自身的实践经验提出了建设性建议［24］。张育益、周存璋等(2009)分析了重大自然灾害应急物流组织指挥的特点，结合汶川地震对抢险救灾存在的问题提出了应对措施，为自然灾害应急物流体系建设提供参考［25］。李静、安实等人(2009)在总结了发达国家成熟经验的基础上，分析了我国当前在道路交通应急保障体系建设、应急保障基础理论研究、应急智能交通技术应用以及应急保障队伍建设和资金投入等方面存在的突出性问题，结合实际给出了切实可行的政策建议和意见［26］。李向阳、徐俊杰(2009)运用经济学的相关理论知识以及武警部队参加抢险救灾官兵走访的启示，对武警部队处置自然灾害事件的财务保障问题进行了初步的研究，并针对自然灾害应急管理中财务保障体系所存在的问题提出了相关切实的建议和对策［27］。

还有一些学者依托物流、食品、网络等研究了其应急保障的相关问题，如王健、王菡(2005)在《关于依托现代物流搞好应急保障的思考》结合目前我国的国情，从应急保障的特点出发，提出以现代物流技术为依托，建立具有中国特色的军地一体化保障体系设想以及实现这一设想的方法和具体措施［28］。艾淑芳(2008)对食品应急保障供给机制进行了系统研究，针对最大限度减少突发事件引起食品供应问题造成的危害这一问题提出了关于建立食品应急保障供给机制的建议［29］。刘伟(2009)分析国际国内网络安全保障总体思路和技术方案，论述了应急通信保障的重要性［30］。

2.2.4 自然灾害应急防灾意识培养

目前我国针对自然灾害应急防灾意识培养方面的研究主要有:任新新(2010)针对我国中小学生防灾教育薄弱的问题，借鉴国外的防灾教育经验，探讨了适合我国的中小学防灾教育模式［31］。齐秀强(2010)针对我国大学生灾难教育的现状进行了研究，在借鉴美日等国家成熟经验的基础上，从政策层面、现实层面和技术层面这三方面入手，提出建立大学生灾难认知评价体系及学校、家庭和社会“三位一体”的灾难教育体系［32］。胡平英(1992)根据自己的切身实践经验对于提高民众抗震意识的有效措施进行了探讨并提出了针对性建议［33］。总体来说，关于灾害防范意识方面的研究主要集中于意识提升途径和意识提升现状两方面的研究。

2.2.5 自然灾害应急防范演练

由于此领域方面的问题多在于组织与实践，所以理论体系研究比较少。聂文东等(2011)总结了从灾害的前期准备、正式实施到演练评估的农村社区自然灾害应急演练基本流程和方法，制定了三级响应演练模式，并细化了各级响应的启动标准［34］。张丽娟、王海军(2010)通过研究分析认为建立应急演练制度非常有必要，同时提出建立应急演练制度、演练专项基金、应急知识普及体系以及演练效果评价体系［35］。

2.2.6 自然灾害监测预警体系建设

目前，针对自然灾害监测预警体系方面的探讨和研究基本上都是关于技术实现和体系建设方面。例如，高吉喜(1997)针对 RS和 GIS一体化技术在重大自然灾害监测评估中的应用做了综述性分析［36］。曲国胜等(1996)对河南省自然灾害监测与评估信息系统进行了研究，提出建立灾害实时监测、评估与预测系统，为我国自然灾害监测评估体系研究提供了参考［37］。王让会、卢新民(2002)运用RS、GIS及GPS等技术，研究了各自然灾害的孕灾机理及过程，建立了自然灾害的监测评价及预警系统，为我国自然灾害监测、预警体系建设提供了借鉴［38］。侯俊东等(2012)建立了三峡库区地质灾害监测预警工程经济效益评价指标体系和方法，并用实例进行了检验［39］。

2.3 自然灾害灾中抗灾救援研究综述

2.3.1 应急动员

关于自然灾害应急动员方面的研究目前主要集中于应急动员模式、应急动员体制、应急动员理念三个方面。唐明勇、孙晓辉(2010)对新中国灾害动员模式进行了初步探讨，强调了自然灾害广泛和有效的社会动员的重要性，总结了富有中国特色的社会动员模式［40］。俸锡金(2009)认为作为一种社会管理方法，社会动员是有效控制和应对自然灾害的方式之一，它可以在短时间内动员社会各方面的资源和力量，形成巨大的应对灾害的社会合力。同时，他强调建立和完善社会动员机制，有利于政府公共管理理念的实现［41］。蒋积伟、唐明勇(2011)针对公共危机动员的有效模式的选择这一问题，通过对危机动员有效性评价体系的建构，以及对政治动员基础的具体分析，提出了一些较主流学术界观点的不同看法，促进了我国社会动员模式选择领域的研究［42］。

2.3.2 应急指挥

目前自然灾害应急指挥方面的研究主要是针对应急指挥平台框架或者指挥模式方面的研究。但是各种研究所针对的指挥客体各有不同，主要包含有信息管理、应急电网、通信网络、物资调动、医疗卫生、救援队伍、救援资金、公路交通、治安安全、风险控制、决策执行与监督等多个方面。

2.3.3 应急决策

关于应急决策的研究主要集中在决策方法策略和模型等方面，钱基伟(2009)认为危机领导者必须迅速作出应急决策，决策者要针对不同的情况而采取不同的对策，很难形成一套系统而完整的方法，但在实践中都必须注意标本兼治、眼前利益和长远利益综合考虑等问题［43］。戴在林(2009)针对如何构建一种开放的、柔性的，可涵盖多类突发公共事件的，可集成多种决策方法的综合性的应急决策支持系统这一问题，从应急决策问题出发，对应急决策问题的定义、组织、管理与求解几个方面进行了深入的研究，最后提出了一种一般性的应急决策模型，为我国应急决策体系建设提供了宝贵的参考性建议［44］。王勇、李海波(2008)分析了我国现有应急指挥决策中心的不足，认为我国应整合各种应急需求，建设国家应急体系内的最底层应急决策指挥机构，同时根据任务分工及责任分配建立市级应急决策指挥中心和国家应急决策指挥机关，通过三级应急决策机构的设置，建立起一个覆盖全民全社会、架构清晰、责任明确、快速反应行之有效的国家应急体系［45］。

2.3.4 应急信息管理

自然灾害信息管理对自然灾害应急管理的实施尤为重要，信息的及时、准确披露与否直接影响公众对灾害的反应状况。这一方面，徐娜(2006)对中国灾害信息管理的现状进行了综合性的评述，并基于自身的工作经验，提出了中国灾害信息管理中存在的一系列亟待解决的问题，为后续灾害信息管理研究提供了方向性的参考［46］。王昱人(2011)对日本的危机信息管理做了深入剖析，并针对我国信息管理机制的不足提出了一些针对性的建议及对策，为完善我国信息管理机制提供了参考［47］。

2.4 自然灾害灾后恢复重建研究综述

关于自然灾害恢复重建方面的研究主要分为以下几个方面:

(1)关于灾后重建技术方面的研究。例如，徐玖平、王鹤(2010)归纳了灾后重建的系统特征，介绍了灾后重建技术和实践的研究进展，并对中外重建研究发展进行了展望［48］。

(2)关于自然灾害灾后思想重建方面的研究。如肖永梅、戴钢书(2009)提出应在借鉴、继承国内外历史上特大自然灾害灾后思想重建的积极经验的基础上构造受灾民众的精神家园，并且对跨越式复兴、维护心理健康、提高防灾意识、保存地震遗址等思想重建工作提供了参考性启示［49］。

(3)关于资金筹措与运作机制方面的研究。孙克竞(2008)在研究了“财政角度、金融信贷角度、社会捐赠”三种主要赈灾资金筹集方式之后，提出资金筹措方式的侧重点需根据不同时期的需求和资金用途而做出不同的改变［50］。

(4)自然灾害重建的政策体系方面的研究。宋旭光、庞明川等人(2008)在总结国内外自然灾害应急管理研究的基础上，初步构建出重大自然灾害恢复重建时期全国性长期机制的框架并提出了政策体系建议等［51］。

3 总结与展望

基于对自然灾害应急管理宏观及微观层面的研究评述，可将现有研究成果涉及的领域及研究重点归纳如表1所示。

表1 自然灾害应急管理研究总结Table 1 The Summary of Studies on Natural Disaster Emergency Management

通过上述分析可知，目前关于自然灾害应急管理方面的研究涉及的点、面非常之广，而且随着对重点领域研究的不断加深，学科之间的交叉性也在不断加强。但是由于该研究领域之间的交叉性较强，涉及的领域较多，目前还存在许多相关领域值得去深入探讨的。

3.1 宏观方面

可以说，宏观层面上的自然灾害应急管理是为了在灾害发生时有效协调管理社会系统、经济系统和资源生态系统间的关系。然而，宏观层面的应急管理工作相对仍较原始，系统化比较差，与自然灾害应急管理理论和技术相对脱节。而且，各级政府的应急管理工作能力不平衡，同时各部门之间的灾害应急管理力量没有统一规划，而形成了“分灾种、分部门”的灾害管理模式。于是，如何更好的协调各级部门、各类主体在自然灾害应急管理中的作用与角色，以建立有效的自然灾害应急管理模式，成为自然灾害应急管理中宏观领域研究的重点。具体来说:

第一，社会系统中人类是自然灾害应急管理的主体，在应急管理中主要涉及有三类团体，政府、社会组织与公众。虽然毛德华(2008)通过对人类的灾害心理行为机制及其特点研究指出在灾害应急管理中要搞好自助、共助与公助责任的合理分割［52］，但是在应急管理模式中，如何协调好政府、社会组织和公众之间的关系，充分发挥三者之间的力量来管理和防范自然灾害是一个值得深究的课题。

第二，生态系统中生态环境的和谐可以大大降低自然灾害发生的概率，生态环境适度和谐不仅可以促进人类系统的和谐发展，还可以促进经济更好更快的发展。但是目前，人类的发展很大程度上影响了生态系统的和谐，得到的后果也就是目前不断提高的自然灾害发生概率。所以，研究人与自然怎么样才可以达到和谐共存，最大限度的降低灾害发生的风险是非常有价值的。同时，人类为了追求经济的短期利益最大化，也在不停地破坏生态系统，过度地掠夺自然资源，而当自然灾害发生之后又不得不花很大的代价去治理，致使每年我国用于灾害治理的财政开销大大增加。由此可见，怎样实现生态系统与经济系统的和谐发展，实现长期利益最大化也是很值得去重点研究的。

第三，经济系统是人类赖以生存的一个子系统，经济系统的和谐适度发展，不仅可以促进人类社会的和谐，还可以促进生态系统的和谐，如果经济系统出现问题，不仅会给人类社会带来诸如失业率、犯罪率增加等问题，还会通过人类社会将问题传导至生态系统，引起生态系统问题的发生。最后不仅会提高自然灾害发生的概率，也会降低人类系统降低灾害管理的效果。因此，怎样在做到经济又好又快的发展的同时兼顾生态系统和人类系统的协调统一，也是值得深入研究的。

3.2 微观方面

第一，就自然灾害风险及灾情评估方面，迄今还没有科学的理论与切实可行的方法，以致影响了减灾决策和项目的优选与管理，需要借助现代信息技术和数值模拟仿真技术为主体的技术支撑体系，运用复杂网络科学的基本方法，建立地质灾害风险评价与灾情判断的数学模型，以进一步拓展地质灾害风险管理的研究体系。

第二，灾前应急准备及灾中救援方面，传统上依赖于政府，但是政府自身在资源分配、组织体系等方面存在局限性，仅靠政府单一主体的应急救援渠道已难以为继，而社会力量(如非营利组织)在整合社会资源中具有独特的资源动员和社会服务传递的协调能力，两者应该互动才能有效应对自然灾害。为此，如何促使传统的采用管制与禁止的单一决策范式进化为激励和促进的多元决策手段，如何推动政府与社会力量间互动合作、联动嵌入、协同发展，从而在地质灾害应急决策的第一时间内开展救援活动，将损失降至最低，值得进行深入研究。

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