□黄飞舟

（作者系海南省港航管理局局长）

港口岸线是岸线资源之一，是指可以用于港航设施建设的一定范围的海域与陆域。合理高效地利用我省有限的港口岸线资源，对于充分发挥港口强大的辐射功能和经济带动作用，更好地促进经济社会又好又快发展，具有十分重要的作用。

目前海南港口岸线使用存在的问题

众所周知，我省海岸线总长1618公里，但是，规划建设港口使用岸线只有184.03公里（根据（琼府函〔2006〕153号）《海南省人民政府关于海南省港口总体布局规划的批复》），仅占全省海岸线总长的10%左右。而广西沿海适合建万吨以上码头泊位的深水岸线超过200公里，江苏省沿海、沿江港口岸线约600公里。相较之下，我省港口岸线资源并不富余。在当前港口岸线资源“寸岸寸金”的情况下，部分港口企业对港口岸线占而不用、多占少用等圈地、占地的现象却越来越严重。具体表现如下：

（一）部分岸线使用单位超过实际使用需求多占岸线

由于我省港口岸线长期无偿使用，许多岸线使用单位常超过其实际需求申请岸线使用，多占少用、占而不用的现象非常普遍；部分使用单位甚至通过多占滩涂岸线、少占纵深陆域的方式，减少缴纳征地费用带来的成本，严重影响了岸线资源的有效利用，造成岸线使用效率低下。本来100米可以解决的工程，却占用了几百米甚至上千米，可建万吨级码头的岸线却建了千吨级，造成宝贵岸线资源的极大浪费。港航部门在岸线审批环节会对岸线使用合理性进行评估，在一定程度上遏制了岸线的浪费使用。但是，由于省级法律法规以及收费制度的缺失，多占少用、利用率低等现象仍大量存在，浪费了稀缺的岸线资源。

（二）港口岸线使用结构不合理，公用泊位与货主泊位配比不合理

目前，全省业主码头泊位共33个，占全省码头泊位总数的26%，却占用61.4%的港口岸线资源，仅仅承担了全省港区吞吐量的40.6%，导致目前可以成片、成规模开发的优良港口岸线资源已经所剩无几，造成港口岸线资源紧缺，同时降低了公共港口的使用效率。

《港口法》仅说明了使用港口岸线需向港口管理部门进行申请，没有制定详细规定，而我省目前也尚未对岸线管理进行立法。由于缺乏法律依据，行业管理部门无法在项目立项前对港口岸线的选址、岸线使用集约化程度提出专业意见，而地方政府为追求辖区经济利益，以岸线资源作为吸引企业在当地投资的筹码，造成当前我省大多数港口岸线资源掌握在少数企业手里。若不及时采取对港口岸线有效的保护措施，随着国际旅游岛建设的不断深入，港口岸线资源也将不断流失。

（三）房产、酒店等项目占用港口岸线以及港口发展所需的后方陆域

当前，许多适宜建设深水港口的地方，例如海口、三亚、澄迈等地区，许多岸线资源和土地资源也正在逐渐被非港航产业项目占用。且由于我省地方立法对港口岸线保护的缺失，港口岸线后方土地在出让的环节中，规划、立项、国土部门无需征求港口岸线管理部门的意见，导致许多可建大型深水港口的岸线资源以及为发展所预留的土地资源被房产、酒店项目占用。另外，鉴于房地产、酒店项目对地方财政的贡献立竿见影，而港口建设的投资回收期长，部分地方政府为追求短期经济效益，将预留的建港岸线或者港口预留的发展用地出让给房地产、酒店项目，若当前海南仍不采取对港口岸线有效的保护措施，将来经济社会的发展将由于岸线、土地资源的短缺而受到严重阻碍。

合理保护利用港口岸线的建议

为提高港口岸线资源的使用效率，遏制低水平开发港口岸线资源，需尽快建立港口岸线保护机制。针对我省港口岸线使用现状，提出如下建议。

（一）尽快出台相关地方性法规、地方政府规章和规范性文件

当前，在中央立法层面，尚未对港口岸线使用审批制度做出明确规定，而海南也尚未出台港口岸线管理的法律法规，导致目前港口岸线低水平开发。国内许多沿海省市都意识到保护岸线资源的重要性和紧迫性，纷纷出台相应法律法规规范岸线使用管理。例如，上海市早在1992年就出台了《上海港口岸线管理办法》，浙江省于2007年、2010年分别出台了《浙江省港口管理条例》和《浙江省港口岸线管理办法》，利用立法形式，加强对港口岸线的集约化管理。

鉴于此，为保护岸线资源，确保我省岸线资源的节约利用。建议加快开展相关的地方性法规、地方性政府规章和配套的规范性文件的立法工作，建立港口岸线使用审批、准入、有偿使用制度。在具体制度内容上，相关立法应明确以下几点内容。

一是确定港口岸线使用以及后方土地的保护机制。为遏制房地产、酒店等项目占用港口岸线或港区土地的现象，浙江省出台了《浙江省港口管理条例》，其中第十九条规定，“港区内新建建筑物、构筑物，规划行政主管部门在核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证前，应当征求港口管理部门意见”。《关于加快广州港发展的意见》明确提出，“确立港口发展优先原则，优先满足港口建设特别是深水泊位建设所需用地和用海；港口规划范围内的水域和陆域，原则上不能改变性质和用途，以确保港口可持续发展。”因此，建议在保护港口岸线资源立法时，应同时确定后方陆域资源的保护内容，确保港口的可持续发展。

二是明确港口岸线使用审批程序。《浙江省港口管理条例》规定了港口岸线立项时应征求岸线管理部门的意见。《大连市港口岸线管理办法》规定，港口岸线使用申请人应在项目立项前，应向政府（管委会）港口行政管理部门提出选址申请。因此，建议将岸线管理部门的审查前置，加大行业主管部门对港口岸线资源的保护力度。

（二）出台相应的岸线使用费征收细则，推动港口岸线资源的优化配置

在市场经济条件下，市场主体都在追求以尽可能低的成本获得尽可能高的经济收益。在港口岸线无偿使用的当下，对港口岸线多占少用、占而不用等行为不会增加使用者的任何成本，致使使用者缺乏节约利用岸线资源、提高岸线使用效率的内在驱动力。通过征收港口岸线使用费，能够推动岸线使用者在使用岸线过程中进行岸线价值的成本核算。从岸线使用者的角度来看，使用岸线资源越少、使用效率越高，越经济，越符合岸线使用者的利益。因此，征收港口岸线使用费，将促使经营人从自身利益出发，用尽可能少的岸线资源获取尽可能高的经济收益，从而促进港口岸线资源的节约利用和使用效率的提高。目前，国内其他省市对岸线的有偿使用基本分为两种方式。

一是以浙江省为代表的收费方法，即将港口岸线资源体现在陆域、水域资源的征收费用上。《浙江省港口岸线管理办法》第十五条规定，“以招标、拍卖或者挂牌等公开竞争方式提供国有建设用地使用权、海域使用权的港口设施项目需要使用港口岸线的，国土资源、海洋与渔业行政主管部门应当会同港口管理部门，将使用港口岸线的有关要求纳入国有建设用地使用权以及海域使用权出让方案。国有建设用地使用权、海域使用权的出让底价应当体现港口岸线的使用价值。”

二是以上海市为代表的收费方法，即制定使用港口岸线的使用单价或根据港口类型制定科学的使用费计算标准。《关于征收上海港口岸线使用费的通知》第五条规定，“岸线使用费根据使用岸线的码头前沿水深条件，确定每米岸线每季分别以下征收标准：（一）8米及以上水深，按15元计征；（二）5米及以上至8米以下水深，按10元计征；（三）2米及以下水深，按2元计征。”

目前，国内各省市对港口岸线使用费征收方式不一，且各有优劣。建议海南由省政府牵头，组织相关职能部门，对国内岸线有偿使用的港口城市进行实地调研，结合经济社会和港口事业发展的实际情况，出台相应的岸线使用费征收细则。

（三）设立港口岸线保护基金，专款专项用于港口基础设施建设和维护

由于岸线是不可再生资源，通过建立港口岸线保护基金，建立奖优罚劣的机制，鼓励港口岸线使用效率较高的单位。将征收的港口岸线使用费，用于港口岸线使用效率较高的单位的港口基础设施建设、维护上，提高港口的使用效率。引导企业对港口岸线的使用从重复低水平开发，到集约化使用港口岸线资源，保护港口岸线资源。H