□刘文杰 王雁琳

德国作为世界上职业教育最发达的国家之一，一直在寻求多种途径促进本国职业教育的发展。2006年初，德国在北莱茵-威斯特法伦州(North Rhine-Westphalia)(以下简称“北威州”)正式开启了职业教育新模式——培训券(Training Cheque)。实践证明，培训券对于调动参与者的积极性、促进劳动者就业、提高教育培训效率、实现社会公平等方面有着积极的作用。下面，文章将探讨德国培训券的具体实施状况。

一、培训券计划的实施背景

(一)国内背景

1.国内劳动力供给不足。德国的人口问题对经济的发展提出了巨大挑战，受制于国内长期低生育率的影响，德国国内劳动力供给方面已出现严重短缺，企业在用工方面也出现越来越多的问题。特别是2006年出台的一项劳动法规，更令企业家们雪上加霜。该法规定，“任何企业不得以提前退休为理由要求员工脱离工作岗位”，因此，企业家们只能雇佣越来越多的大龄劳动者完成工作。面对大龄劳动工作者在企业中的比重越来越大，企业自身也压力重重。一方面企业要对这些员工进行及时有效的技能培训，另一方面企业还要对这些员工进行创新文化的培养与熏陶，这无疑加重了企业的负担。众所周知，劳动力市场的供给不平衡是短时间内无法解决的，企业只有通过挖掘劳动者的潜能，为劳动者创造更多的机会才能促进企业的进一步发展。

2.职业培训率的下降。过去的四十年中，德国在教育与培训方面特别是在成人接受职业教育与培训方面，一直保持高度重视。从20世纪70年代末开始，德国接受继续教育与培训的人员一直呈递增趋势，直到2000年这种趋势开始出现逆转并呈现逐步下降的趋势。一份调查数据显示:1997年在职劳动者接受有关职业培训的人数占在职劳动总人数的42%，而在2003年这一数据仅为34%。此外，外来劳动人口接受相关的职业教育与培训对本国经济的发展同样有着重要的意义，而在 2003年外来人口中接受职业教育与培训的人口仅占总外来人口的13%。从中不难看出，职业培训率的下降已成为限制本国劳动力发展的重要瓶颈。

(二)国际背景

1.经济全球化发展的需要。在过去的几十年中，经济全球化在开辟新市场的同时也带来了世界范围内商品与服务的竞争。德国政府一致认为:若要使本国经济继续在世界经济中保持强有力的竞争力，就必须拥有一支高技能、高素质的劳动力大军，为本国源源不断地提供高质量的产品和服务。而要做到这一点，就必须加大对研发的投入，进一步加强教育与培训。就广大劳动者而言，这种变化意味着在未来的发展当中，他们要通过持续不断地学习来应对日益增长的技能。也就是说，劳动者年轻时所获得的技能，只能作为其从事某项职业的先决条件。而要胜任未来的工作，还需要劳动者在未来的工作中进一步接受教育与培训。在这种知识迅速变化的社会背景下，如何采取有效措施为劳动者技能的发展，提供保障是德国政府面临的重要课题。

2.新公共管理理论的兴起。自上世纪中叶开始，西方发达资本主义国家普遍实行了“福利国家”制度，它们运用凯恩斯主义经济理论指导国家经济活动，试图依靠政府的力量来弥补市场的不足。然而随着时间的推移，“福利国家”制度并未取得如愿的经济增长。自上世纪六七十年代以来，经济滞胀、高税收和政府公共服务的低效引发了社会的强烈不满。受新公共管理理论的影响，自70年代末开始，西方发达资本主义国家普遍实行了政府改革，史称“重塑政府”运动。这场改革对政府提出了新的要求，要求政府逐步放权、实行市场化改革、发挥市场机制在公共服务领域中的作用，同时倡导借鉴私营管理的技术和方法，提升政府的管理能力和公共服务能力。作为福利政策的公共就业服务(Public Employment Service,PES)体系也面临着改革，比如澳大利亚和荷兰将原有体系的大部分职能委托给私营部门负责管理，瑞典和奥地利通过目标管理的方法进行了内部改革。面对世界范围内政府治理方式的巨大变革以及国内劳动力市场和就业问题的双重压力，德国政府也在积极筹措为本国公共就业服务体系的改革做准备。

二、培训券的理论来源

20世纪50年代末，美国自由主义经济学家弥尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)在《政府在教育中的作用》(The Role of Government in the Education)一书中首次提出了“教育券”(Education Voucher或者School Voucher)理论，其主要目的是针对当时美国官僚主义和集权政治所导致的教育低效和不公平。解决的办法是通过发放给学生和家长教育券，由他们根据自己的偏好来选择学校。这样以来，政府由对学校的直接拨款变为间接拨款，在赋予学生和家长充分择校权利的同时无形中调动起了学校办学的积极性，从而使学校产生竞争提高办学质量。在弗里德曼提出教育券后的二三十年中，教育券理论不断得到完善和发展并在20世纪80年代末90年代初付诸实践。从最初的初等教育到中等教育，教育券制度对美国教育和世界其他国家的教育产生了积极的影响。需要指出的是，弗里德曼的教育券理论认为，义务教育之后的教育阶段的产出是职业性的，政府没有理由承担这部分费用，因此将职业教育排斥在了教育券范围之外。直到2002年德国波恩举行的“继续教育和终身学习资助”大会上，美国经济学家亨利·莱文(Henry Levin)才提出了义务教育后的教育券模式并认为教育券应具有终身效力。

鉴于教育券在世界范围内取得的成功以及亨利·莱文对教育券理论的进一步拓展，德国政府决定将教育券模式应用于职业教育领域，从而为本国职业教育的发展开辟新的路径，可以说德国“培训券”的提出，是教育券理论的进一步发展。

三、培训券的实施框架

(一)计划目标

为了扭转职业培训的颓势，推动企业积极参与职业教育，提升中小企业的竞争力，改善劳动者的就业情况，德国劳工部(Ministry of Labour)、卫生部(Ministry of Health)和北威州社会事务委员会(Social Affairs of the federal state of NRW)三方(以下简称“政府”)于2006年1月在北威州全面实施了培训券。政府建立培训券的主要目的有两个:一是希望利用培训券所产生的广泛动员效应调动起现有劳动者参与培训的积极性，从而缓解劳动力市场中的供给问题；二是希望通过实施培训券，将现有的职业培训机构，纳入到一个完整的框架内方便管理，从而提高国内职业培训机构的整体水平。由于德国不像法国等国家有专门建立起来的企业基金(business fund)来促进继续教育的发展，因此，北威州培训券所需的资金全部来源于欧洲社会基金(European Social Fund,ESF)。

(二)实施策略

政府为保障培训券的顺利实施做了大量充分准备，最终设计了两种不同类型的培训券:一种是由政府发放给企业的培训券；另一种是由政府直接发放给个人的培训券。无论哪种类型的培训券，政府都给予个人最高额度不超过500欧元50%的培训费用减免。

政府对发放给企业的培训券有着明确而严格的要求，培训券设计的主要目的是为了解决中小企业员工的技能提升问题，因此，只有人数不超过250人的企业才有资格申请培训券。此外，政府还对企业申领培训券的数量作出了明确规定，即每个企业每年申请的培训券数量最多不超过20张。企业可以将所获得的培训券作为福利发放给内部员工，这样一方面提高了员工工作的积极性，另一方面员工通过使用培训券参与相关培训还可以进一步提高自身技能，从而增强企业的竞争力。

政府同样鼓励企业员工以个人方式，申领培训券接受相关的职业培训。这些员工包括:全职工作者和兼职工作者；总公司的员工和分公司的员工；在职工作者和休假人员。但是下列人员除外:公司内部失业人员；从事有关政府工作的雇员；学徒制人员；失业后在失业期内领取失业金的人员。此外政府还对每名劳动者每年获得的培训券数量做了限定，即每个人每年申领的培训券不得超过4张(2张通过企业方式获得，2张通过个人方式获得)。

企业员工可以将持有的培训券用于绝大多数相关课程的培训，从而促进个人职业技能的提升。但是，这些培训课程大都属于一般培训(General Training)。也就是说，通过课程学习所获得的知识和技能，不仅对本企业有价值，而且，随着受训员工的流动，该种知识和技能也会对流入企业的劳动生产力产生作用。相反，仅对企业自身有价值的特殊培训(Specific Training)是不予以认可的，因为该种类型的技能培训在外部劳动力市场上是没有使用价值的。此外，诸如体育与艺术等与休闲娱乐相关的培训，也被排除在了培训券的资助范围之外。

(三)保障措施

为保障培训券的有效实施，北威州政府一共在该地区建立了220个咨询机构(counseling agency)。其目的是为解决企业与个人在参与培训券过程中所产生的有关问题，以帮助他们更好地使用培训券。这些机构包括成人教育中心(adult education center)、贸易和工业协会(trade and industry associations)、地方经济发展组织(economic development organizations)和技术中心(technology centers)等。北威州政府面向所有的咨询机构提供了经费资助，因此，无论是面向企业还是面向个人咨询机构所提供的服务都是免费的。此外，诸多咨询机构本身也是培训机构，他们在为企业和个人提供咨询指导的同时也为劳动者提供相应的职业培训。为避免由于抢夺生源而带来的不良竞争，北威州政府要求所有提供职业培训的咨询机构，必须在个人职业生涯指导上保持中立态度。并且，要为咨询者提供三种以上的可行性方案，由咨询者自主选择。

(四)运作流程

可以看出，北威州培训券的参与主体包括参培人员、政府、企业和培训机构四方。其中政府与培训机构的支付关系，决定着培训券的运行模式。在传统的体系中政府对培训机构经费支付，主要是根据培训部门的效果，由政府直接予以补贴。而培训券则是通过一种间接的支付形式，即政府将培训资金转换为培训券形式，形成对培训机构的间接补贴。也就是政府将培训经费以培训券的形式发放给申领人员，由申领人员根据自身的需要和偏好选取相应的培训机构接受培训。待培训完成发放毕业证书后，培训机构才可以将取得的培训券兑换为现金。上述关系可以用下图表示(见图1)。

图1 培训券参与主体关系图

四、培训券的阶段性成效

2008年1月，德国改革和研究咨询协会(Innovative Employment Promotion Company GmbH,G.I.B)发布了关于培训券实施两周年的调查报告。报告显示，培训券取得了初步成效，具体表现为以下三个方面。

(一)参培人员数量稳步提升

从相关数据看，2006年1月的培训券发放数量只有不足1000张，在培训券实施的一年后，培训券的累积发放数量已超过6万张，截止到2008年1月，培训券的发放总数量已超到20万张。在某些月份，培训券的发放数量甚至超过了1万张。从中我们可以看出，培训券模式已初步形成并逐渐显现出动员效应(见图2)。一份相关调查显示，37%的企业和49%的个人，正是由于培训券的大力资助使得他们从培训的边缘走入到了培训之中。有二分之一的人认为，通过培训券取得的培训，使他们在外部劳动力市场中的处境发生了变化。

图2 培训券单月发行量及累计发行量柱状图(2006年1月—2008年1月)

(二)培训课程内容发生变化，女性参培人员比例较高

劳动力市场的培训机构，为培训券持有者提供了广泛的课程选择。这些课程主要包括语言、信息技术、工业技术、企业管理等。参培人员可以根据自己的需要进行相关培训，随着培训人数的增多，各培训课程其需求也在发生变化。最典型的是社会保障和护理专业(Social and nursing professions)，起初阶段只有不到10%的人员参与，但随着劳动力市场对该类人员需求的增多，参与人数逐步增多。截止到2008年1月，约有三分之一的参培人员接受了此类培训(见图3)。

图3 接受各培训课程的比例图 (2006年1月—2008年1月)

在所有参培人员中，女性参培人员的总体参培率高于男性，约为60.9%。通过个人方式申请培训券的女性参培人员比率更高，约为69.7%，这也部分解释了社会和护理专业备受重视的原因。

(三)培训券的资助额度及满意度均较高

在2006至2007年间，欧洲社会基金一共投资了3400万用于培训券资助，平均每张培训券的资助额度高达330欧元。通过调查还发现，以培训券参加培训的人员中有约67%的人在小于50人的企业中工作，可见培训券在弥补小型企业培训不足方面发挥了良好的作用。此外，在所调查的企业和个人当中，有90%的企业，86%的个人对现行的培训券制度表示满意。

五、经验与不足

(一)以需求为导向

传统的培训一直以来采取的都是灌输的形式，培训内容和培训方式由政府单方面决定，参培人员没有选择的自主权，因此积极性不高。北威州通过实施培训券，改变了传统由供给驱动的技能培训模式转变为以需求驱动的技能培训模式，可以说是一个重大转变。参培人员可以综合考虑个人兴趣、经济条件、培训机构课程等多方面因素，对未来的工作倾向做出选择，由以前的“要我学”转变为“我要学”，极大地提高了参培人员的积极性和主动性。此外，以需求为导向的培训模式还体现了参培人员的主体地位，因为参培人员的资金是由政府流向培训机构的中间环节，他们掌握了资金的流向和流量，因此，培训机构必须对整个培训消费市场做出积极反应。

(二)选择的灵活性

培训券的最大内在优势还在于它的灵活性与适应性，主要表现在时间选择的灵活性和课程选择的灵活性两个方面。由于培训券具有较长的时间效力，为参培人员提供了一个伸缩性极强的时间框架。参培人员可以根据自身的需要，灵活安排时间接受相应的培训。此外，参培人员还可以通过各种渠道了解培训机构的信息并根据个人情况加以选择，确定中意的培训机构完成相应培训，增大了参培人员的“受教育权”。

(三)增强市场竞争

通过使用培训券，参培人员可以根据培训机构的办学条件和办学状况进行自主选择，即培训券充分体现了市场对资源的配置作用。为了获得更多的经费，培训机构会按照有关培训制度的质量标准来做好培训工作，包括增加新设施，提高教师水准等。激烈的市场竞争使得成本—效率成为培训机构运作的核心理念，即培训机构一方面要重视对现有资源的合理配置，另一方面以培训者需求为动力迅速反应。由培训券引发的培训机构市场竞争，大大提高了培训机构的整体效率和水平。

(四)增进社会公平

德国政府积极的参与意识是德国职业教育成功的关键，政府出资实施培训券模式一方面体现了政府对社会的责任，另一方面可以在某种程度上保障符合条件的每一个人享有平等接受教育与培训的权力。在市场经济条件下，如果职业教育纯粹依靠市场来提高，那么意味着个人接受教育的机会与状况将受到个人家庭收入状况的制约。此外，受制于劳动者个人对培训教育认识水平的有限以及由于信息不完善带来的影响，他们接受继续教育与培训的主动性也不强。德国政府通过对培训券进行资助以及建立相应咨询机构的做法为劳动者平等接受教育创造了良好的条件。使更多的劳动者参与到了职业培训过程中，增进了社会的公平。

然而，德国培训券在实施的过程中也存在着诸多不足:由于流通中参与方(培训券发行部门，参培人员，培训机构，兑付机构)过多而导致的机构臃肿、部门管理费用普遍偏高；由培训券保障机制的不健全而引发的“体外循环”、“黑市”的出现；培训机构一味迎合参培人员的需要而导致的培训标准下降，培训缺乏整体规划等，这些都是未来要解决的问题。虽然德国的现行培训券存在着种种不足，但它毕竟是一种创新。通过实施培训券，大大调动了参培人员的学习积极性，保证了国家在职业教育方面的投资，规范了培训机构的整体水平。可以说，培训券在促进职业教育公平和效率之间迈出了重要一步。当前，我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中明确提出，要大力发展职业教育，创新学习制度，鼓励发展多种形式的职业教育培训。也许，德国培训券的成功经验，能够给予我们一定的启示。

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