李彩霞，张军民

（1.石河子大学 政法学院，新疆 石河子832003；2.石河子大学 理学院，新疆 石河子832003）

新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）承担着维稳固边和发展经济的特殊职能。自1954年成立以来，兵团始终站在维护祖国统一、反对民族分裂、打击“三股势力”的最前沿，忠实履行着开发建设新疆、巩固西北边防、维护祖国统一和社会稳定的屯垦戍边职能，兵团城镇及团场建设的历史，就是履行维稳固边和发展经济双重职能的历史。

作为计划单列的特殊行政与经济实体，兵团城镇化发展极具特殊性：兵团缺失城镇行政管理权限和相应的法律地位，难以正常履行城市化社会管理和公共服务主体的职能，“政府”功能缺位导致兵团管理体制的结构性矛盾突出，难以形成独立的政府职能和完整的国民经济体系；缺乏有效的资源调动能力和城市经营手段，造成兵团人口难以流动转移、产业难以优化升级，城镇难以聚能扩大，城镇化动力不足，城镇化机制紊乱，城镇化主体缺位，徒有资源、地缘及组织、规模优势之名，难得要素、区位及市场、集聚优势之利，在新型城市化进程中渐趋边缘化（“梅佐乔诺陷阱”）［1］［2］；城镇化主要靠农业自有积累和国家专项资金支持，同时还要承担经济建设、社会管理和公共服务职能，造成“大区域弱中心”格局，使主要布局在沙漠周边、边境沿线和“风头、水尾、路末”的非建制镇团场，小城镇发展缺乏动力驱动，小城镇建设举步维艰。如何抓住城镇化快速发展的历史机遇，有效规避兵团城镇化发展的体制机制障碍，充分利用兵团的资源、地缘及组织优势，通过自下而上地推进兵团小城镇建设，积极探索适合市场规律的新型城镇化发展模式，成为加快兵团“三化”建设的重要途径。

一、研究区概况

改革开放30年来，兵团社会经济快速发展，城镇化建设稳步推进，已建成石河子、阿拉尔、图木舒克、五家渠等5个城市。2011年城镇化率51%，四个中心城镇集中了全兵团28.4%的人口，城市、城镇、师部城区人口占全兵团42%；五市创造了兵团GDP的29.9%［3］；团场小城镇创造的非农增加值占生产总值的34%，城镇成为支撑兵团经济发展的重要平台和加快兵团“三化”建设的核心动力。

兵团第八师石河子市总场北泉镇（以下简称“北泉镇”）位于天山北麓中段、准噶尔盆地南缘、玛纳斯河中段、第八师石河子市北郊，为第八师总场（简称“石总场”）的场部驻地，镇域面积195.2平方公里，2010年人口2.4万人。北泉镇（地名镇）组建于1959年，1999年经新疆维吾尔自治区民政厅批复石河子市人民政府，同意以兵团第八师石河子总场管辖的区域为主体设立石河子市北泉镇，北泉镇经过国家批准成为建制镇。

北泉镇建制镇的设立，使团场发展步入了城市经济发展的快车道，截至2010年，团场生产总值超过15亿元，是建镇前的5.2倍，年均增长25%；地方财政收入增加到1.2亿元，年均增长36%；三次产业结构由62：19：19调整到44：32：24，二产比重提高了13个百分点，三产比例提高了5个百分点［3］，实现了农林牧副渔综合经营，一、二、三产业全面发展，经济总量位列第八师团场前列，为石河子市和兵团小城镇建设提供了宝贵经验。

二、经营体制创新释放小城镇发展动力

相较于兵团其他的小城镇，北泉镇拥有许多优势。北泉镇有“场镇合一”的特殊制度优势，是兵团唯一的建制镇，这种建制镇的模式赋予了其经济社会发展较为宽松的主导权力，在财政、税收等方面有了一定的自主权。建制之前，北泉镇没有财政税收的权限，税收额度为零。建制后，北泉镇积极响应国家号召发展小城镇，在社会经济资金方面，除了本场镇企业盈余之外还可以获得国家的转移性财政支付，并充分利用建制镇的财政、税收政策，大力引进国内外先进技术及产业，积极培育具有地方特色的二、三产业，使镇域基础设施建设和投资兴业环境得到根本改善，地方财政积累能力和城镇经济造血功能大大提高，缓解了团场城镇发展资金短缺的问题，减轻了团场职工的兴业创业负担，实现了团场农牧经济向城镇经济的根本转型。以下是北泉镇自1999年建制以来12年的财政税收情况。

由图1可以看出，北泉镇在建制完成后的1－4年间，财政税收增长极其缓慢，原因是建制前团场利用国企有限的纳税盈余资金进行社会建设，社会资金长期处于亏损状态。建制后获得财政收入基本用来弥补建制前的亏损，盈余较少。直到建制第5年后，也就是2005年财政税收才有明显增长，此后几年一直呈平稳增长状态。2011年北泉镇财政税收达到了1.82亿，较2000年提高了20倍。充盈的财政资金积累，为北泉镇城市经济发展提供了更加强劲的动力。

北泉镇的发展道路对于其他非建制镇团场来说是可以选择的一种。当前，兵团城镇化建设是西部地区城镇化建设由上而下的国家主导模式向兵团团场自下而上模式发展的过渡，兵团特殊的体制，使得团场要完成屯垦戍边、经济社会发展等多重任务，但却无法享受国家赋予城镇政府的各种行政和财政政策。没有国家转移的财政支持，团场经济发展的资金完全取决于国有企业的税后利润，社会发展需要资金缺乏。兵团共有174个团场小城镇，但70%的小城镇仅是形式而已，既无经济规模，又无人口规模，基础设施落后，只能称之为“居民点”或“集镇”。除石河子北泉镇是国家批准的建制镇以外，其余所有城镇均属非建制镇，不享受国家赋予城镇的各种行政权限［1］。目前，兵团的城镇化发展已规划了兵团城镇化进程的总体思路：师建城镇、团场建镇、整体规划、分步实施、强力推进。在2020年前，使大、中、小城镇、建制镇和一般团场（即非建制镇）的比例达到1∶2∶11∶70∶98，也就是说兵团的建制镇将会大幅度增加，这对于团场小城镇的建设来说意义重大。因此，兵团应充分利用国家及自治区关于推进兵团新型城镇化建设的历史机遇，在经济基础、资源环境、交通区位等市场要素良好的团场，集中规划连接城乡、沟通市场、集散物流的小城镇，积极争取国家及地方对兵团团场在建镇设市等方面的行政支持，主动探索自下而上的小城镇发展模式［4］。

图1 北泉镇税收增长及返还情况

三、团场农业产业化发展激活小城镇建设潜力

北泉镇地处玛纳斯河洪积扇、冲积扇扇缘和冲积平原上部，土地肥沃，水资源丰富，自东向西依次为玛纳斯河、小泉沟、大泉沟和秦家渠，年均引水量15 933万立方米。地下水主要依靠玛纳斯河河水渗漏补给，其次为上游田间灌溉水渗入和泉水溢出补给。这种得天独厚的水资源环境为北泉镇的农业发展奠定了良好的基础，使其具备了较好的灌溉条件和技术。2001年9月先后引进了以色列、法国、美国、韩国等发达国家的先进种植技术和机器设备，如喷灌、滴灌、气吸式精量播种，小麦、玉米收割机和采棉机、番茄采摘机等［5］；同时依托北泉镇区域内的新疆农垦科学院、石河子大学试验农场、石河子科研中心、石河子蔬菜研究所、干旱农业研究所、新疆农垦中专等多家农业科研机构，广泛开展产、学、研、用等技术合作，大大提高了农业生产率水平。高技术人才的集聚和先进适用技术的引进极大地促进了北泉镇的农业产业化发展。目前，北泉镇已经成为石河子市副食品的重要供应基地。

四、现代工业园区建设聚集城镇化元素

以中央新疆工作会议和辽宁对口支援为契机，培育和壮大新兴工业园区是北泉镇城镇经济发展的重要抓手。目前，北泉镇拥有一个自治区级乡镇企业工业园区，吸纳了大批中小企业入园。截至2012年已吸引115家企业入驻园区，其中规模以上企业达到了45家。北泉镇工业园区目前占地220公顷。“十二五”期间，还将场镇原有的工业园区扩建为24平方公里的八师团场工业园区，重点发展装备制造业和新型建材产业。工业园基础设施由场镇来承担，产生的税收、生产总值等归属总场北泉镇。第八师各团场在该园内协商办厂的给予返税。北泉镇工业园区乡镇企业的入驻既可加速形成产业集群，促进二、三产业的发展，又可以形成规模效应，进行集约化生产，从而有效促进场镇生态环境建设。由此可见，在未来的十年中，北泉镇的工业发展规模和工业产值将会得到大幅的提升。

五、依托区位交通优势力促小城镇健康发展

总场北泉镇处于“天山北坡经济带”中心地区，交通十分便利，东北紧临昌吉州的玛纳斯县，西与沙湾县毗邻，南隔乌伊公路与石河子市城区相接，分属石河子市和沙湾县，石河子市内有12路、20路、27路和42路公交车可直达北泉镇。呼克公路（呼图壁县－克拉玛依市）、乌伊公路（乌鲁木齐市－伊宁市）分别从场中、场南穿过，可直达克拉玛依市、乌鲁木齐市等地；场部有石莫公路（石河子－莫索湾）可通往北部各团场。场内公路四通八达，各连队均有公路相连，具有地区区位优势和快捷的交通条件［6］。便捷的交通为北泉镇的产业发展带来广阔的市场和劳动力要素。目前北泉镇交通用地规模为276.03公顷，预计在2015年达到393.18公顷，交通建设已纳入总场经济建设的日程之中。北泉镇能积极发挥所处的有利地理条件和区位优势并重视交通设施的发展，必将为其小城镇建设带来有力的支撑。此外，北泉镇位于城乡结合部，一方面有石河子市和周围团场连队广阔的市场，另一方面可以较好地促进要素流动。北泉镇的发展可以加快城乡一体化进程，消除石河子市和团场连队居民的差距。

六、特色旅游业提升城镇化发展质量

北泉镇具有标志性的人文红色旅游景观，周总理纪念碑赫然立于场镇中心区，区内还建有周总理纪念馆，在石河子市内乘公交车可直达总理纪念碑馆的门口。2009年参观、瞻仰的人数达30万人次，总接待游客达百万人以上。总场自创建以来，董必武、贺龙、邓小平、王震、江泽民、朱镕基、胡锦涛、温家宝等多位国家领导人到北泉镇进行视察，使这个小城镇拥有了无尽的殊荣。周总理纪念碑于1995年被江泽民同志命名为“全国青少年爱国主义教育基地”，被新疆维吾尔自治区列为文物保护单位，2002年被国家旅游局评为2A级旅游单位，目前又被国家发改委和旅游局列为全国红色旅游经典景区第二批名录，投资3 000万元进行扩建，力争打造成4A级景区［7］。此外，北泉镇还着力打造农业生态园、北湖、民俗风情园等一批旅游景区，发展集自然、农业、工业、生态为一体的旅游产业建设。

七、注重民生建设优化小城镇投资环境

（一）推进“保障性住房工程”建设

城镇化发展包括人民生活方式的城镇化，即人们的生活方式要趋于城市居民的水平。然而，随着工业园区的建设和其他建设用地的扩张占地，导致原有居民的居住条件发生了变化。为合理规划城镇建设并切实保障城镇居民的正常生活，北泉镇致力于实施“低收入职工保障性住房工程”。龙泉小区、明珠花园、北泉花园、阳光花园规范性的现代城镇居住小区拔地而起。2008－2009年，政府投资3.4亿元，新建2 800套保障性廉租住房；2010年，政府投入6 000万元新建保障性住房670套；2011年新建保障性住房2 500套。“十二五”期间，龙泉小区将建5 000套保障性住房。目前场镇居民人均住房面积达到25平方米。龙泉小区保障性住房项目建设是石总场北泉镇民生重点工程，小区建成后将成为总场较大的综合型住宅新区，将为这个场镇新增两万多居民，有力地推动该镇的城镇化建设。

北泉镇积极进行基础设施建设，城镇的承载力强。自来水管普及率100%，安全饮用水普及率100%，集中供热达63.54%，集中排污70%。北泉镇小区绿化率达到35%，楼房天然气全部入户，城镇化率达到38%。石总场北泉镇社会事业全面发展，“两基”教育全面实现，社区卫生服务网络全面覆盖，社会保障体系进一步健全，职工年人均收入从1999年建镇之初的4 179元，增加到2010年的4.5万元，比建制前增长了10倍。

（二）着力解决城乡用地矛盾

工业园区的建立必然会吸引众多的工业企业入驻园区，首先产生的是供地紧张和土地粗放利用的矛盾。为此，总场北泉镇调整和修改了原有规划项目用地，对新建项目用地进行了重新规划。其中，基本农田耕地面积不变，园地面积有所减少，林地面积增加，建筑用地和城乡建设用地面积都明显增加。在城镇用地方面，北泉建制镇的用地面积将由2009年的523.61公顷扩大到2015年的993.7公顷，到2020年预期达到1 464.11公顷，以更好地满足工农业发展和生产生活需要。通过合理规划达到土地集约利用，既促进了城镇化建设，又缓解了人多地少的人地关系。

北泉镇在规划中，还设立了严格的土地界定审查制度，划定了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区的土地利用面积，并要求严格执行。这是对北泉镇城镇化发展过程中主体功能区的效益和前景的正确认识，是保持城镇化可持续发展的基本前提。

（三）实施生态环境重建工程

为有效改善环境，提高生态效益，北泉镇采取了一些较为有效的措施。一是加强以防护林为主的农业生态建设，建造“农田防护林”、“道路防护林”、“护渠林”和居民区绿化；二是对新建、扩建、改建的工程项目坚持进行环境评价，实行建设项目“三同时”制度，有效地减轻了对环境的污染。三是通过采取严禁毁林开荒、严禁滥伐林木、破坏植被等一系列措施，较大程度地减轻和减少了各种自然灾害的危害和发生，保护和改善了生态环境，较好地实现了人与自然的和谐，为农业的可持续发展发挥了积极作用［8］。

八、结 论

北泉镇之所以成为兵团小城镇建设的一个成功范例，与它选择的道路密切相关。北泉镇城镇化发展不是走单一的路子，而是较好地依托建制这一体制优势和良好的交通条件，利用周围广阔的市场，积极发展农业产业化和工业化，使城镇经济参与市场竞争，不但促进了当地就业，还带动了社会环境的改善。兵团团场可以以北泉镇为参考，改善交通设施，创造较好的城镇环境，为城镇化发展寻求机遇。对于兵团团场来说，产业结构发展大多处于农业到工业的发展阶段，工业和第三产业发展非常薄弱，因此团场城镇建设必须立足自身的实际，稳妥有效地抓住发展机遇。利用国家的对口支援政策优势，与相对应的省市开展合作，积极挖掘自身工业潜力，依托支援省市的各方优势开发工业园区，吸引国内外企业投资。在新疆大发展进程中，国家可根据兵团实际，对部分有潜力的团场给予宽松政策，对重点小城镇逐步设立建制小城镇试点。一方面为这些小城镇建设提供政策支持和资金动力，另一方面可激发其它非建制镇积极寻找发展的突破口。在兵团大力推进城镇化的进程中，团场可以大胆地尝试多种模式的小城镇建设，利用团场数量的优势，选择一些较有前景的团场，依托团场小城镇带动农村劳动力的转化、产业结构的调整、经济方式的转变，实现团场城镇化水平的提高和城镇化进程的加快，促进兵团城镇化程度的提高。

兵团团场小城镇建设作为兵团城镇化进程的重要部分之一可以极大地缩小城乡二元差距，提升兵团的城镇化水平。团场小城镇要走综合发展的道路。一方面要在设市的兵团地区选择发展较好的小城镇建立建制镇，通过体制改革获得国家财政转移，增加社会资本，加大基础设施建设。另一方面，要对自身城镇发展做好定位，寻找并抓住特色产业或区位优势，参与市场竞争，创造投资环境，吸引外资进入，从而增强经济发展活力，带动当地就业，促进社会发展。北泉镇的小城镇建设模式和先进经验可为兵团小城镇建设提供一定的理论和政策依据，对于发展和改善小城镇建设具有现实意义。

［1］汪芳.新疆兵团特色城镇化建设管理模式与运行机制刍议［J］.农村经济与科技，2011，（8）：12－19.

［2］王虹.加快推进兵团团场城镇化发展的探讨［J］.新疆农垦经济，2011，（3）：51－54.

［3］新疆生产建设兵团统计局.新疆生产建设兵团统计年鉴2011［Z］.北京：中国统计出版社，2012.

［4］白燕.兵团特色的城镇化道路研究［J］.中国农垦，2010，（4）：23－26.

［5］孟宪锋.全力推进城镇化打造兵团第一镇［J］.兵团工运，2011，（6）：10－14.

［6］倪超军，李豫新，赵雪冉.兵团城镇化发展的动力机制研究［J］.新疆农垦经济，2010，（9）：29－31.

［7］魏义慧.改革开放以来石河子垦区城镇化发展问题与对策［J］.北方经济，2011，（7）：52－59.

［8］魏义慧.兵团城镇化发展的现状、问题与对策［J］.改革发展，2011，（5）：9－12.