钱锦宇

(西北政法大学 行政法学院，西安710063)

建设一个透明、公正、负责、高效和有限的政府，已经成为当下中国知识界与民众的基本共识，也是改革开放30年来中国政府不断推进的改革方向。在这种政治共识的现实化和改革目标的实现过程中，政府信息公开制度的创设及其有效实施，具有极其重要的价值。究其原因，不透明的政府权力及其运行，是导致官僚主义、玩忽懈怠、低效低能和权力滥用的温床，而且更为重要的是，权力及其运行的不透明，难以获得民众的认同进而无法证明其政治正当性。因此，要实现政府的公正、负责、高效和限权，首先需要实现政府的透明。这也就是为何法学专家指出政府信息公开必然作为“推进政治体制改革、落实依法治国的实际宪政措施而理应在21世纪倍受重视”［1］的根本原因所在。

自2008年5月以来，《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)已在中国实施了五年。《条例》的制定与实施，“表明中国对知情权的保护和政府信息公开制度建设正在走上有序与快速发展的轨道，也使与之密切相关的信息法制问题，成为影响中国人权与社会发展和法治建设的重大问题之一”［2］。尽管中国的政府信息公开取得显著成绩，如政府主动公开信息的情形明显增加，政府依照公民、法人或者其他组织的申请而公开信息也迈出可喜步伐，实现了政府信息公开与电子政务的结合，以及通过信息公开推动政府机构积极践行为民服务的宗旨等，但是也存在全国各地发展不均衡、制度不配套、缺乏有效的协调指导和监督、公众参与不足等问题。①相关论述可参见周汉华《〈政府信息公开条例〉实施的问题与对策探讨》，载《中国行政管理》2009年第7 期;赵正群、朱冬玲《政府信息公开报告制度在中国的生成与发展》，载《南开学报》(哲学社会科学版)，2010年第2 期。而地处中国西部内陆、共属长江和黄河流域、跨越中原文化、疆北塞外文化和楚蜀文化且民族结构复杂的陕西地区，一直高度重视政府信息公开。但近年来，由于“表哥”事件引发全国公众不断拷问政府信息公开制度，陕西作为“当事地”而境遇倍感尴尬。为此，考察《条例》在陕西的实施状况，不仅在一定程度上反映出中国西部地区实施《条例》的状况及其存在的问题，揭示西部地方政府的透明度，而且能通过西部地区社会公众的反映、公务员群体的信息反馈，以及关于热点问题的观点，为中国政府信息公开制度的结构性完善提供有益依据。①本文的分析数据源自2012—2013年笔者组织西北政法大学行政法学院11 名硕士研究生参与的“陕西地区《政府信息公开条例》实施现状调查”活动。调查以抽样问卷、入户访谈和电话—网络访谈为主，主要包括2013年初在陕西地区省、市、区范围内展开的，以60名公务员(分别来自于政府、公安局、审计局、税务局、街道办与法院)和60 名社会公众(包括农民、教师、大学生、律师、公司职员、个体商户)为对象的抽样社会调查，以及2012年通过网络访问和电话访谈对陕西省、西安市、宝鸡市、延安市、咸阳市、榆林市、汉中市、铜川市、商洛市、安康市和渭南市等11 个省市政府及其主要工作机构的政府信息公开工作进行的随机调查。

一、《条列》实施过程中社会公众的反映与公务员群体的反馈

作为全国较早制定有关政府信息公开的地方性法规的地区，陕西省人民政府在2005年第28次常务会议上，就正式通过了旨在推进“政府工作透明度，保障公民、法人和其他组织的知情权，监督行政机关依法履行职责”的《陕西省政府信息公开规定》，并于2006年1月正式生效实施。2008年国务院颁布《政府信息公开条例》后，陕西省政府便召开全省政府信息公开工作会议，研究部署全面推进《政府信息公开条例》的实施工作。陕西省不仅修改了《陕西省人民政府信息公开规定》，还颁布了《陕西省人民政府信息公开工作考核暂行办法》、《陕西省人民政府信息公开工作社会评议暂行办法》和《陕西省人民政府关于违反政府信息公开工作规定追究责任暂行办法》，以保证和配合《条例》的有效实施。为了检验《条例》在陕西地区的实施状况，笔者首先将调查定位为《条例》的宣传效果、社会公众对于政府信息公开工作的参与度、法律救济方式的选择和关于公务员财产公开问题的观点。

(一)《条例》的宣传效果及其评价

法治得以展开的逻辑前提，是人们知晓法律。表1反映出陕西地区的公务员群体和社会公众对于《条例》的颁布和实施的了解情况及其评价。

表1 《条例》在陕西的宣传效果及其评价

从表1可见，高达92．8%的受访公务员都知道《条例》的颁布和实施，而对于受访社会公众，其比例仅为61．7%。但无论是受访的公务员群体还是社会公众，均有超过三分之二的人认为《条例》的宣传不太到位或非常不到位。

(二)社会公众对于政府信息公开工作的参与度

尽管调查显示，受访的社会公众对于行政事业性收费的项目、依据、标准，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策和措施，抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理，征收或征用土地、房屋拆迁的补偿、补助费用的发放、使用情况等政府信息最为关注，但是曾经有过检索或查阅政府信息年度报告经历的社会公众受访者的比例较低，仅为26．6%。而高达81．3%的社会公众受访者从未利用过《条例》来维护自己的合法权益(见表2)。不难发现，陕西地区社会公众对于政府信息公开工作的参与度并不高，依据社会公众的主动参与而公开政府信息的机制运转较为低效。

表2 陕西地区社会公众参与政府信息公开工作的实践经历

当被问及是否愿意主动申请政府公开信息时，超过三分之二(66．7%)的受访社会公众表示愿意尝试，但其目的仅只是通过“试一试”的心态来考察政府机构是否能够真正执行《条例》的规定。而仍有18．3%的受访社会公众认为主动申请政府信息公开过于麻烦，成本过高，也不相信政府会认真执行《条例》并接受信息公开的申请(见表3)。

表3 陕西地区社会公众对于主动申请公开政府信息的意愿

(三)法律救济方式的选择

对于行政机关未能依法履行《条例》所规定的义务，《宪法》第41 条和《条例》第33 条为行政相对人提供了提起行政诉讼、申请行政复议、向相关部门举报或信访的救济方式。如表4所示，受访的社会公众优先认可的救济方式是向法院提起行政诉讼和向有关部门举报，其比例分别为45．8%和45．2%。仅有26．7%的受访者将信访作为优先选择的救济方式之一。在面对笔者的进一步追问，一位没有将信访作为优先救济方式的受访农民表示，“只是向政府问个消息，上访做啥?不值!”这种成本过高而收益过小的“不值”心态在多数未将信访作为优先救济方式的受访者中较为普遍，其比例为81．5%。而也有个别未将信访作为优先救济方式的受访者(18．5%)表示，如果“官司毕了(输了)，就上访”。另外，虽然行政复议和行政诉讼同样具有保护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行使行政职权的宗旨和功能，但是仅有33．3%的受访社会公众认可行政复议为救济方式，其原因主要是受访者没听说过行政复议或对行政复议不熟悉。最后值得注意的是，有20．0%的受访者认为不存在有效的救济方式。

表4 对于政府拒绝履行信息公开义务，陕西地区社会公众认可的救济方式

而据表5显示，假如当其所申请的信息未获公开时，仍然有33．3%的受访社会公众因为成本过高而不愿意通过行政诉讼或行政复议来督促行政机关履行职责并维护其自身的知情权益。而16．7%的受访社会公众由于认为行政复议和行政诉讼并不是有效的救济而不愿采取这两种方式。还有10．7%的受访社会公众根本不了解行政复议和行政诉讼而无法做出有效判断。

表5 当所申请的信息未获公开时，陕西地区社会公众对于复议和诉讼的态度

(四)公务员财产公开问题

毫无疑问，近年陕西发生的“表哥”事件再次将公务员财产公示问题推到公众视野和专家争论的风口浪尖。①2012年9月1日，三峡大学行政管理专业学生刘艳峰向陕西省财政厅和安监局分别申请公开前陕西省安监局局长、“表哥”杨达才的个人工资收入。2012年9月20日，陕西省财政厅复函称“杨达才个人工资收入事项，不属于陕西省财政厅政府信息公开范围”。而陕西省安监局既未复函也未联系刘艳峰。同时，湖北楚盾律师事务所律师许方辉两次致函陕西省政府，申请要求公开杨达才个人工资收入，陕西省人民政府办公厅给该申请人寄了一份《依申请公开政府信息告知书》，并拒绝公开相关信息。随后，刘艳峰遂将陕西省财政厅和安监局诉至西安市莲湖法院和西安市新城法院。北京大学王锡锌教授认为，陕西省财政厅的荒唐答复是对《条例》的曲解。②王锡锌认为，官员工资属于政府信息;同时，《条例》对可以不公开的政府信息，也做了详细的规定，即危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，可以不公开;涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，可以不公开。而杨达才的工资信息，不在此范围内。参见魏铭言《法学教授称陕西财政厅回复荒唐与法理不符》，载《新京报》电子版，2012年09月21日。网址:http://www．afinance．cn/new/gncj/201209/491780．html，登录时间:2013年3月15日。而曾多次建议设立公务员财产申报制度的全国人大代表、重庆律师协会会长韩德云表示，根据《条例》，陕西省财政厅的驳回理由符合相关法律规定，因为“可以公开的比如像部门财政预算、支出总额等情况，但官员个人信息尚不在政府信息公开范畴内”。③韩德云的观点可参见《陕西财政厅未晒杨达才工资》，载《京华时报》电子版，2012年09月21日。网址:http://epaper．jinghua．cn/html/2012－09/21/content_1386967．htm，登录时间:2013年3月15日。那么，作为“当事地”的陕西，其社会公众和公务员群体对于公务员工资和福利的公示问题持何种态度?调查结果显示，对于这个问题，公务员群体和社会公众的观点存在较大分歧(见表6)。

表6 公务员工资及福利是否应属于政府信息公开的范围

在受访的社会公众中，63．3%的人认为公务员的工资和其所在单位发放的福利均应属于政府信息而需要公开，而在受访的公务员群体中，只有38．3%的人认为公务员工资应当属于政府信息公开的范围，26．7%的人认为公务员所在单位发放的福利应当属于政府信息公开的范围。而据笔者调查显示，超过一半的受访社会公众(56．7%)认为所有级别的公务员都应当公开其工资，而只有35．0%的受访公务员认为所有级别的公务员都应当公开其工资。

二、《条例》实施过程中的现实状况及其检测

《条例》确定了政府信息公开的路径，即依职权公开信息和依申请公开信息，并规定了组织配套制度建设和监督救济方式等辅助性制度。为了检测《条例》在陕西的实施状况，笔者参考了北京大学公众参与研究与支持中心制定的中国政府信息公开评测指标体系确立的检测项目，分别从必要性和操作性评价、人事编制的保障和专职机构的配套建设、协调机制的运行和相关制度衔接状况、政府信息公开的路径、监督与救济制度运行五个方面来展开调查研究。

(一)《条例》的必要性和可操作性评价

在依法治国观念的指导下，大多数受访公务员都认为政府信息公开工作需要“有法可依”，从表7可见，71．7%的受访公务员认为制定《条例》是很有必要的。但是，75%的受访公务员却认为《条例》有一定的可操作性，但仍然还需要完善配套制度。

(二)人事编制的保障和专职机构的配套建设

按照《条例》第4 条的规定，政府信息公开制度的制度化运行需要有人事编制的保障和机构的配套建设，需指定机构负责本行政机关的政府信息公开的日常工作。而从表8可以看出，71．7%的受访公务员所在单位缺乏具有独立编制的工作人员负责政府信息公开工作。66．7%的受访公务员认为其所在单位从事政府信息公开工作的人员编制不足以应对政府信息公开的工作。同时，政府信息公开工作的展开和相关机构的运行离不开经费的支持。但过半数的受访公务员(66．7%)并不清楚其所在单位用于政府信息公开工作的经费是否充足，而23．3%的受访者表示其所在单位用于政府信息公开工作的经费并不充足甚至没有经费支持。

表7 公务员群体对于出台《条例》的必要性和可操作性的评价

表8 受访公务员所在单位的人事编制配套和经费支持状况

需要指出的是，在陕西地区的省级政府和各市级政府中，有关《条例》的专职机构配套建设的情况相对较好。在受访的11 个政府中，9 个政府设立了独立的、专门负责政府信息公开工作的机构，设立率为81．8%;但仅有4 个政府配备负责政府信息公开工作的专职人员，其配备率为36．4%，见表9。

表9 陕西地区省、市级政府负责政府信息公开的专职机构和人员的配套

(三)协调机制的运行和相关制度的衔接状况

政府信息公开工作是一个结构性工程，仅仅依赖于《条例》本身，是无法有效实施政府信息公开制度的。《条例》第7 条也规定了政府信息发布协调机制。但是，在笔者的调查中，政府部门之间在信息公开工作过程中还缺乏有效的协调和配合。过半数的受访者(63．3%)认为，政府部门之间的信息发布协调性不足，如表10所示。

表10 政府部门之间的信息发布协调性

同时，为了完善政府信息公开工作的制度配套，《条例》第14 条规定政府信息公开制度应当与保密制度和档案管理制度相衔接。而在上述政府信息公开的制度配套建设方面，11 个政府中有9个政府已以专门规范形式建立了政府信息公开保密审查制度，建立率为81．8%;但是仅有2 个政府以专门规范形式规定了信息公开与档案管理制度的衔接关系，衔接率为18．1%，如表11所示。

表11 各政府信息公开的制度配套建设

(四)政府主动公开信息的及时性与便民性检测

在检测政府主动公开信息的状况时，项目组以行政收费为例，调查了政府信息公布的及时性和便民性，如表12所示:在11 个政府中，2 个政府的行政收费信息按年度主动公开，公开率为18．2%;所有政府主动信息公开的时限都依法确定，公开率为100%。主动公开的及时性比例为59．1%;8 个政府建立的信息公开的查阅场所并实际提供服务，建立率为72．7%。

表12 政府主动公开信息的及时性和便民性

另外，对于政府依申请而公开政府信息的效果，根据2011年西北政法大学政府信息公开调研团队的相关调查数据显示，在向陕西地区的88 个承担政府信息公开义务的机构(包括国土资源局、财政局、交通局、环保局、电力公司和红十字会等)发出的88 份政府信息公开申请中，仅有12 个申请得到了及时回复，回复率为13．6%;12 个申请遭到拒绝，拒绝率为13．6%;未回复的申请64 个，未回复率为72．8%。可见，无论是从政府主动公开信息还是从政府依申请而公开信息上看，《条例》的实施效果都不够理想。

(五)监督与救济检测

《条例》第四章以专章形式规定了监督和保障，规定各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和追责制度，定期对政府信息公开工作进行考核与评议。考核、评议和追责是确保政府信息公开工作各项制度得以严肃而有效落实的重要的制度性安排。根据表13的统计所示，11 个政府中，10 个政府建立了细化的工作考核制度规范，建立率为90．9%;8 个政府的政府信息公开工作考核与责任追究衔接，衔接率为72．7%;9 个政府以专门规范形式建立了细化的社会评议制度，建立率为81．8%;3 个政府进行了信息公开工作的社会评议，社会评议率为27．2%;11 个政府全部以专门规范形式建立了责任追究制度，建立率为100%;3 个政府为公民提供了复议和诉讼指引，提供率为27．2%;3 个政府实际受理了复议或诉讼，受理率为27．2%。

表13 监督和救济制度的实施状况

三、陕西地区实施《政府信息公开条例》过程中存在的问题

从上述调查数据看，《条例》实施五年来，陕西地区已初步建构了一套以《条例》为主要法律依据的政府信息公开制度，客观上推动了透明政府的建设，但同时也反映出在《条例》贯彻落实过程中存在的一些问题。

(一)《条例》实施过程中缺乏权威的规范化指导和有效的综合协调机制

首先，政府信息公开工作的推进缺乏权威且系统的规范化指导。最显著的例子就是，尽管《条例》规定了行政机关有编制、公布和更新政府信息公开目录的义务，政府信息公开工作机构有编制政府信息公开目录的职责，以及政府信息公开目录应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容，但事实上，各地所编制政府信息公开目录的内容结构，存在较大的差异，尤其是在“内容概述”方面，缺乏统一的标准和规范。而内容概述的规范性和精准性，将直接影响到政府信息公开的效果。同时，《条例》和国务院发布的相关通知和意见，都没有就如何科学有效履行公布政府信息公开年度报告这一新职责提供任何具体指导。这些因素导致了很多政府机构公布的年度报告内容存在避重就轻、用词笼统、表达含糊其辞的客观效果。“这必然影响到各级行政机关对做好公布政府信息公开年度报告工作的重视程度，影响到相关工作的质量”［3］。而在本次调查中，如表14所示，过半数的受访公务员认为国务院有必要发布政府信息公开目录和年度报告的范本。

表14 国务院是否应当发布目录范本和年报范本的调查

其次，如前所述，63．3%的受访公务员认为政府部门之间的信息发布缺乏协调性。导致这种协调性不足的一个原因是缺乏规范性的协调机制。调查显示，陕西地区的大多数政府并没有以规范性文件的形式来确立政府信息公开协调机制，并未对政府信息资源作统一的规范化管理，这在客观上阻碍了政府信息的流通和共享，也凸显出政府信息公开制度规划的匮乏和综合协调机制的缺位。导致协调性不足的另一个原因是主管机构缺乏能够有效展开组织与协调的高度权威。例如，陕西省的政府信息公开工作是以省政府办公厅为主管部门、省政府政务信息化办公室为工作机构、省政府信息公开联席会议为协调机构，但是陕西省主持政府信息公开议事协调机构的总召集人是由省政府秘书长兼任，其级别并未高于相应主管部门的级别，客观上影响了协调其他部门的实际效果。

(二)《条例》实施过程中公众参与不足

公众参与程度的高低，是直接影响《条例》实施效果的重要因素。这不仅因为社会公众提出信息公开申请是政府机构启动政府信息公开程序的法定要件，而且社会公众对于政府机构的信息公开工作的评议，是监督政府信息公开工作的重要保障和有效手段。然而，上述的抽样调查结果显示，陕西地区的社会公众对于政府信息公开工作的参与度并不高。有过检索或查阅政府信息年度报告经历的社会公众受访者的比例仅为26．6%。而高达81．3%的社会公众受访者从未利用过《条例》来维护自己的合法权益。造成这种社会公众低度参与的原因，首先是政府信息公开制度的社会宣传并不理想。68．0%的受访公众和76．7%的受访公务员均明确表示《条例》的宣传不到位或非常不到位。其次，社会公众对于政府机构认真执行政府信息公开制度还持有一种怀疑心态。对于政府机构认真执行《条例》、按《条例》规定接受社会公众的申请而公开政府信息，高达85%的社会公众以直接或间接的形式表示了一定程度的质疑。再次，多数受访政府机构缺乏畅通的公众参与的渠道。受访的11 个政府中，尽管多达81．8%的政府以专门规范的形式建立了社会评议制度，但是仅有三个政府实施了信息公开工作的社会评议，社会评议率仅为27．2%。这在客观上限制了公众对于政府信息公开工作的有效参与，并减弱了源自社会公众对政府信息公开工作实施的外部监督。

(三)人事编制的缺乏和相关制度的衔接配套不完善

《条例》在陕西地区实施的过程中，还存在人事编制的缺乏和相关制度衔接配套不完善的问题。首先，在受访的公务员群体中，71．7%的人表示，其所在单位并没有独立编制人员从事政府信息公开工作，66．7%的人表示其所在单位从事政府信息公开工作的人员编制不足。而受访的11个政府中，仅有4 个政府配备负责政府信息公开工作的专职人员，配备率仅为36．4%。值得注意的是，部分政府信息公开工作人员并不熟悉相关法律规定，其业务水准还有待提高。从调查结果上看，陕西地区多数从事政府信息公开工作的人员是兼职，一些部门在承担原有职能的同时，还必须承担烦琐复杂的信息公开工作，信息公开工作机构的人员编制远不能适应工作需要。特别是在欠发达地区的地方政府，对于政府信息公开工作的重要性认识不足、人才匮乏、财政短缺、信息公开工作的专业培训不到位等因素，都严重地影响着政府信息公开工作的顺利展开。其次，将政府信息公开制度与档案制度进行有效衔接的工作还有待推进。在受访的11 个政府中，仅有2 个政府以专门规范的形式规定了信息公开与档案管理制度的衔接关系，衔接率仅为18．1%，显示出相关制度的配套还不完善的现状。

(四)救济效果不佳

上述调查数据显示，全省仅有27．2%的政府为救济提供了指引，也仅有27．2%的政府实际受理了复议和参加诉讼。而2010年6月，西北政法大学OGIWA 项目组向西安市城乡建设委员会申请公开工程备案执法情况的信息，在超出法定期限未获得答复的情况下，项目组成员依法提起诉讼，但管辖法院以起诉材料不全等理由不予立案。这反映出陕西地区在政府信息公开工作中对公民权利保障的不力。而对于举报、复议和诉讼，被申请信息公开的政府机构也经常利用《条例》第14条来规避其所承担的信息公开义务，即以所申请公开的信息属于“国家秘密”为由拒绝向申请人公开相关信息。扩大解释“国家秘密”这一内涵和外延极其模糊的法律概念成为政府规避法定义务的“合法”手段。而实践中却缺乏有效的第三方审查机制来规制和监督政府机构评判所申请公开的信息是否属于“国家秘密”的标准和行为。这也严重制约了《条例》预期效果的实现。

四、改善政府信息公开制度实施的对策研究

政府信息公开是对政府管理方式的深刻变革，也是一项建构限权政府、回应社会主义法治国家内在要求的制度性安排。因此，如何不断推动和改善政府信息公开制度的实施，全面落实《条例》并实现其法益，其重要性自不待言。

(一)建立权威的规范化指导和有效的综合协调机制

曾担任英国宪法事务部大臣和首届司法部大臣的福克纳勋爵(Falconer of Thornton)指出:“影响(英国《信息自由法》)实施的三个因素是:缺乏领导;对负责信息公开的官员支持不足;没能认识到信息自由法的实施不是一个事件，而是一个长期的承诺与投入的过程。”［4］源自高度权威的领导或指导，对于政府信息公开制度的实施而言，是不可或缺的。国务院作为我国的中央政府和最高级别的行政机构，应当指导地方各级政府及其机构的政府信息公开工作。事实上，国务院办公厅为有效实施《条例》，专门制定和颁布了《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》，尤其是为提高《条例》的可操作性和实施效果而对《条例》中某些抽象规定进行了细化。例如，要求各级政府按时完成政府信息公开指南和公开目录的编制，却对切实落实各级行政机关政府信息公开报告的内容与形式的规范化问题重视不够。因此，国务院有必要发布政府信息公开目录和年度报告的规范性范本(或模板)，并鼓励各地方政府机构在参照权威范本或模板的基础上，结合各自的行政区域或行政领域的特色，完成编制任务。值得注意的是，我国政府信息公开制度研究专家赵正群教授不仅建议借鉴美国司法部编制“报告指南”并提供统一的“报告文本模板”以指导各级行政机关开展政府信息公开工作的经验，而且还进一步提出了一种官方指导和民间参与的互动模式，即“可以既有具有行政指导性‘官方版本’，也可以有参考性的‘非官方版本’，包括学者建议稿、公益组织稿等，以利于集思广益”［3］。与此同时，应当尽快以规范的形式建立政府信息公开的协调机制。通过规范和统一的协调机制，理顺政府部门的关系，明确职责和责任，从而防止互相推诿，有利于政府信息公开的准确性。另外，还需要建立有效、细化和严格实施的、以避免妨害政府机构之间相互配合与协助完成政府信息公开的有效追责机制，防止政府机构工作人员在政府信息公开过程中玩忽懈怠和推诿导致的信息公开不及时、不准确和不完整，从而保护公众的知情权利益。

(二)推动社会公众对于政府信息公开工作的参与

首先，应当采取切实措施加强对政府信息公开制度的社会宣传。如通过电视、广播、互联网、报纸和街头宣传等形式，让社会公众能够充分了解政府信息公开制度的具体内容和功能，尤其是了解政府信息公开制度的实施对于实现信息民主和公民知情权的重要性。事实上，只有通过宣传唤起公民要求实现知情权的热情和自觉，才能凝成一股推动政治透明、行政公开的压力和合力，以推动透明政府的建设。

其次，在摈弃“民可使由之，不可使知之”的封建观念、树立和强化“透明政府”之下的“为人民服务”这一公职理念的前提下，政府应当尽可能展示其实施政府信息公开制度的决心和行动，通过真正践行政府信息公开制度的要求来回应社会公众的质疑，逐步消除社会公众的疑虑。而值得注意的是，近期昆明发生的市民游行反对“PX 项目”的事件，充分表明公众的疑虑和不信任源自行政的神秘化。而实施政府信息公开，尤其是政府机构主动公开信息，是政府摆脱信任危机和防止决策失误的重要保障，也是保证行政与决策风险最小化的有效机制。

最后，政府应当建立并完善社会公众参与政府信息公开制度实施的制度性渠道。政府不仅要建立对政府信息公开工作的社会评议机制，而且要真正使之得以落实;同时还需强化政府信息公开工作报告编制过程中社会公众的参与度，提高政府信息公开工作评议打分工作中社会公众打分的分值比例，使社会公众成为推动和监督政府信息公开工作的首要力量。时机成熟，还可仿照美国公益性非政府组织自2003 以来持续发布的“奈特开放政府系列调查报告”，以民间报告形式来监督政府信息公开工作的效绩。①关于美国“奈特开放政府系列调查报告”的内容及其政治功能的深入研究，可参见赵正群、董妍《公众对政府信息公开实施状况的评价与监督——美国“奈特开放政府系列调查报告”论析》，载《南京大学学报》(哲学社会科学版)2009年第6 期。

(三)完善人事编制和相关制度的配套

政府信息的有效公开，有赖于资源的有效供给。资源的短缺往往是限制各国政府信息公开制度得以运转的重要因素。英国负责信息公开的宪法事务部指出，地方政府部门的最大问题是资源的缺乏。他们没有时间、金钱或人力，从而难以组织信息的公开。而美国《信息自由法》的实施也没有与更多的资源配套［5］。在我国西部地区，由于经济相对落后，有限的财政税收和公职人员编制很难完全满足政府信息公开工作的需求。因此，应当考虑由中央财政划拨专项资金，以资助西部经济落后的政府机构严格贯彻《条例》的规定，使其有能力指定专门机构和配备具有相应编制的专职工作人员负责政府信息公开工作。同时，国外的经验表明，定期考核和培训负责政府信息公开工作的公职人员，使其适应该项工作的要求，是保障《条例》得以有效实施的条件。德国由于缺乏对相关人员的培训，导致了政府信息公开制度在实施过程中产生诸多问题，如曲解法律规定、无理拒绝申请等［6］。而英国则较为重视通过培训而储备有关政府信息公开的人才。因此，有必要对政府信息公开工作能力的培训加以制度化。另外，在相关制度配套方面，除了继续加强将政府信息公开制度与保密制度相衔接的工作外，还应当推进将政府信息公开制度与档案制度有效衔接的工作。一方面在档案划定密级时尽量避免将不属于保密范围的信息划为保密，另一方面依据《档案法》和《档案法实施办法》中关于“国家档案馆保管的档案一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”和“经济、科学、技术、文化等类档案，可以随时向社会开放(除需要控制使用的部分外)”的规定，扩大解释“经济、科学、技术、文化”等方面的信息，尽可能将不属于国家秘密的相关政府信息列入可以向社会公开的范围。

(四)完善相关救济制度

有权利就必然有救济。法律确立公民知情权的同时，也必然要求有相应的救济制度，否则这项权利就没有任何意义。对于救济制度的完善，首先要求政府在实施政府信息公开制度的过程中，提供对于相关救济的指引和支持。上述调查数据显示，在实际受理与政府信息公开相关的行政复议或参加诉讼的三个政府中，就有两个政府为社会公众提供过救济指引。可见，在政府信息公开工作中，政府提供救济指引与社会公众寻求救济呈正比关系。在政府提供救济指引的情况下，社会公众通过行政复议或诉讼来维护自己知情权的比例，远远大于政府不提供救济指引的比例。因此，有必要以法律的形式强制要求政府机构在实施政府信息公开制度的过程中提供明确有效的救济指引。另外，必须明确界定“国家秘密”的范围。如果不加界定，宽泛而模糊的“国家秘密”条款就有阻碍政府信息公开、限制公民知情权得以实现的可能性。因此，应当在完善政府信息公开的保密审查机制的同时，解释和确定《条例》中保密规定的范围，将“国家秘密”的重点设定于国家情报、国防安全以及外交事务领域，限缩“国民经济和社会发展中的秘密事项”以及“科学技术中的秘密事项”，以便在有效保护国家秘密的同时，最大限度实施政府信息公开，实现公民的知情权。

［1］赵正群．政务公开政策的法理基础［J］．学习与探索，2001，(4):51－53．

［2］赵正群．中国的知情权保障与政府信息公开制度发展进程［J］．南开学报，2011，(2):53－64．

［3］赵正群，朱冬玲．政府信息公开报告制度在中国的生成与发展［J］．南开学报，2010，(2):30－39．

［4］House of Commons Constitutional Affairs Committee．Freedom of Information Act 2000—Progress Towards Implementation［EB/OL］．http://dca．gov．uk．foi/bkgmdact．htm#top．vo1．2，November 30，2004．

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［6］吕艳滨．中欧政府信息公开制度比较研究［M］．北京:法律出版社，2008:105．