推进我国矿业权市场建设探究

2013-11-20李超峰

中国矿业 2013年4期

李超峰

（中国地质大学（北京）地球科学与资源学院，北京100083）

矿业权市场建设是当前矿业领域改革发展中重要问题之一。深入研究矿业权市场建设对学习实践科学发展观，维护矿产资源开发秩序，保障经济社会健康发展具有十分重要的意义。近年来，随着我国矿业权市场建设的不断推进，市场主体逐步成熟，制度不断完善，市场行为日趋规范。与此同时，矿业权市场的持续升温引发一些新情况新问题［1］：矿业权出让方式需要进一步完善，矿业权分级审批与统一管理不够协调，经济手段未能有效发挥作用等。因此，深入研究我国矿业权市场建设中存在的问题不仅是创新我国矿业权管理制度的需要，更是应对当今全球金融危机、进一步开放矿业权市场、优化市场配置资源的迫切需求［2］。

1 我国矿业权市场建设历程

我国矿业权制度建立时间不长，1986年颁布的《矿产资源法》首次提出了矿业权的概念，确立矿业权行政审批方式出让；1997年《矿产资源法》及随后颁布的3个配套法规，规定探矿权、采矿权可以通过招标投标的方式有偿取得、依法转让，确立了矿业权基本制度。随后，国土资源部按照边试点、边总结、边规范的原则，支持和指导各地积极推进矿业权市场改革试点。2000年国土资源部颁布了《矿业权出让转让管理暂行规定》，2002年出台了《关于印发＜国土资源部矿业权审批会审制度＞的通知》，2003年制定了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》。2005年，国务院下发了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号），明确提出了推进矿业权市场建设的要求［3］。为贯彻落实国务院文件精神，国土资源部先后出台了一系列规范矿业权出让、转让管理的政策措施，制定了《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发〔2005〕200号），对于中央和地方的矿业权审批权限进行清理并重新调整规范，有效解决了越权审批矿业权问题。2006年制定了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号），不断完善了矿业权出让方式。为进一步加强对矿业权的科学管理、规范管理，自2007年开始，国土资源部积极探索开展探矿权采矿权全国统一配号制度。2009年颁布实施了《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》（国土资发〔2009〕200号），在勘查方案审查、资金累计审查、探矿权延续限制等方面加强了探矿权管理。2010年，在全国省、市两级矿业权有形市场体系初步形成的基础上，积极推进矿业权出让转让交易过程的公开透明。2011年《矿业权交易规则（试行）》出台，规定从2011年4月1日开始，以申请在先方式出让探矿权、以招拍挂及协议方式出让矿业权、探矿权转为采矿权、矿业权的转让等情形必须进场交易，相关信息通过矿业权有形市场向社会公开。

2 我国矿业权市场建设现状

2.1 矿业权交易机构建设情况

截至2011年底，全国31个省（区、市）全部建立矿业权交易机构；根据各省上报的数据，全国应建立矿业权交易机构的地市（包括省直管县）271个，其中，已经建立矿业权交易机构的有243个地（市）（含省直管县），占应建的89.7%［4］；119个地（市）（含省直管县）不建矿业权交易机构，占各省上报地（市）总数的30.5%，主要原因是辖区内基本没有或较少分布矿产资源，或其交易活动统一集中在其省级交易机构。

根据资源条件和本地实际，北京、天津、上海、海南、重庆、西藏和宁夏等7省（区、市）的矿业权交易及信息公示公开集中在省级机构中进行，不再建立地（市）级矿业权交易机构。河北、山西、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南和新疆等16省（区），已全部完成应建地（市）级矿业权交易机构建设。

2.2 矿业权出让转让情况

2011年4月至2012年4月，全国共发布各类矿业权出让转让信息1.9万项次［5］，其中，矿业权招拍挂出让公告共有7781项，矿业权招拍挂出让结果公示共有5642项，矿业权转让信息公示共2510项，申请受理公开3165项［6］。

探矿权招、拍、挂出让公告537个，其中招标出让12个，占2.2%，拍卖出让68个，占12.7%，挂牌出让457个，占85.1%（图1）；探矿权招拍挂出让结果公示375个，其中招标出让7个，占1.9%，拍卖出让41个，占10.9%，挂牌出让327个，占87.2%。采矿权招拍挂出让公告7244个，其中招标出让162个，占2.2%，拍卖出让450个，占6.2%，挂牌出让6632个，占91.6%（图2）；采矿权招拍挂出让结果公示5267个，其中招标出让92个，占1.7%，拍卖出让303个，占5.8%，挂牌出让4872个，占92.5%。

图1 探矿权招、拍、挂出让公告

图2 采矿权招、拍、挂出让公告

全国探矿权转让信息公示1013个，转让金额237亿元。其中，以出售方式转让的探矿权个数占总量的94%，面积占总量的92%，金额占总量的89%。全国采矿权转让信息公示1479个，转让金额236亿元。其中，以出售方式转让的采矿权个数占总量的90%，面积占总量的80%，金额占总量的70%。

3 我国矿业权市场建设过程中存在的主要问题

3.1 各地矿业权出让发展不平衡，做法不一致

国家出台的《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》等政策文件对矿业权出让管理程序和方式作出了明确规范，但具体贯彻落实并不到位［7］。一些地区不分情况一律以招标拍卖挂牌方式出让矿业权，有的地方政府经营矿业权，有的地方政府越权审批矿业权。

3.2 矿业权市场主体不规范

目前参与矿业权市场交易的既有企业，又有事业单位，还有政府，这些市场主体仍然没有真正解决好政、企、事不分的问题。矿山企业和地勘单位很难成为真正的市场主体，影响市场的规范运行。

3.3 矿业权退出机制不完善

现有的矿政管理特别是矿业权管理政策不完善、政策法律执行力度差，矿业权市场体系重准入轻退出、重有偿轻赔偿和补偿，退出方式单一，在一定程度上影响了矿业权投资人的权益，也影响矿业权市场的健康发展。

3.4 矿业权市场中介服务机构不规范

目前，我国矿业权市场还处在起步发展阶段，各类中介机构服务水平不高，信用体系不健全，有的还存在编制假报告、提供假信息等现象［8］。

3.5 矿业权市场监管问题突出

目前在市场依然普遍存在例如矿业权“隐形”转让问题，国土资源管理部门对这些行为的监管和处罚缺乏有效的手段。

4 完善我国矿业权市场制度的思考

推进矿业权市场建设的基本思路是夯实矿业权市场政策法规基础，规范、优化矿业权出让市场，培育、显化矿业权转让市场，发展、探索矿业金融资本市场，完善矿业权市场退出机制，构建统一的矿业权市场交易平台，引导、监控矿业权中介和技术服务市场，优化矿产资源勘查开发布局，不断促进矿业经济繁荣［9］。

4.1 规范、优化矿业权出让市场

按照“五分（分类管理、分级管理、分出让方式管理、分区管理、分需求管理）一统（统一配号）”的原则，严格规范矿业权出让市场，不断完善矿业权出让审批管理制度，建立规范有序的矿业权出让市场竞争性平台。国家和地方政府国土资源管理部门要根据经济发展规划，科学、有序考虑出让矿业权的区域、矿种的投放量和投放方向，建立严格规范的探矿权市场准入制度，规范、公开地选择矿业权出让市场的受让人，依照分类、分级、分区出让矿业权的不同要求，明确规定对矿业权受让人资金能力、勘查或开采资质、信用等方面的基本要求。实行权证分离的矿业权管理制度，从事矿产资源勘查必须经过国土资源管理部门审批登记领取勘查许可证，取得探矿权，并按应该国家法律相关规定进行用益物权登记。

4.2 培育、显化矿业权转让市场

按照“信息公开，确权公示；平等自愿，高效有序；产权分割，场内交易；严格审查，程序规范；交易撮合，结算安全；分级管理，加强监控”的原则，以市场化的方式对矿业权转让进行管理，进一步明确政府对于矿业权转让市场的知情、全面、统一、协调和服务的管理目的。形成“三级（全国、省和部分市及中心区）两类（作为矿政管理延伸的法定交易中心与提供延伸服务的市场化交易中心）两种（必须进场交易的／可以进程交易的）”的矿业权交易市场格局，发挥其间的良性互动作用，进一步培育和显化矿业权转让市场。探索矿业权转让管理新机制，对探矿权转让设置探矿权工作阶段的级别化管理。国土资源管理部门充分利用全国统一矿业权市场的平台和网络，依法对矿业权转让市场进行多层面的监督管理。

4.3 完善矿业权市场退出机制

建立保障探矿权人优先取得采矿权政策通道，以保证探矿权人尽快转为采矿权人退出探矿权市场。允许和鼓励自由退出，通过合法的探矿权转让退出。建立强制性的矿产勘查区块缩减和退出制度，通过区块缩减实现退出。发挥探矿权使用费和最低勘查投入的经济杠杆作用，通过经济手段促其退出。通过资本市场转让矿业权权益实现退出。

4.4 夯实矿业权市场政策法规基础

进一步完善矿业权竞争出让方式和方法，更加严格规范矿业权出让审批方式，完善审批程序，规范探矿权申请要件，强化审批权限和法律责任。出台法律提高探矿权准入门槛，提高出资人投资标准，逐步建立企业法人申请矿业权的准入制度。要依法严格管理重要矿种、重点矿区勘查和开发工作，科学地按照矿产资源整合要求，加快国家规划矿区和重点成矿区带中的矿业权整合的进程。依法建立勘查区块递减制度，完善探矿权退出机制。要依法不断提高矿产资源集约化利用水平。

4.5 构建统一的矿业权市场交易平台

矿业权市场交易平台的主要功能包括交易、登记、结算、监管、信息服务、信用管理等功能［10］。当前需要构建矿业权行政登记审批平台、市场登记结算平台、行政管理服务平台、市场交易服务平台、政府市场监管平台、数据录入交换平台、市场信息交流平台、市场技术交流平台、市场投资融资平台、市场信用管理平台和市场中介服务平台（图3）。

4.6 引导、监控矿业权中介和技术服务市场

培育和大力发展矿产勘查开发中介机构，规范矿产勘查技术服务行为，严格资质准入，监督市场的公平、公正和有序运行。进一步发挥市场对资源配置的基础性作用，打破行政垄断和地区封锁，健全全国统一开放的矿业要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制。建设市场信用体系。大力发展矿业技术、信息、劳务等市场中介组织，健全矿产勘查开采技术服务、代理咨询服务和信息服务市场，并逐步向国外开放［11］。改进和完善政府管理矿业要素市场的方式，建立健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的矿业要素市场监管体系。强化部门间信息的互通，建立矿产品现货和期货、矿业股票、矿产衍生产品以及矿业权市场“四市”联动应急反应统一协调处置机制，掌控调控主动权。