韦幼苏

（南开大学马克思主义教育学院，天津 300071）

党的十八大报告在我们党的代表大会历史上第一次明确提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并把协商民主上升到与选举民主并行的制度层面，强调要“健全社会主义协商民主制度”，以此作为推进政治建设和政治体制改革要抓好的七项重要任务之一。但是，协商民主的概念与理论却源自西方，是西方学者在反思代议民主不足的基础上于20世纪80、90年代提出的一种新的民主理论范式，其要旨在于通过政治决策过程中的公众普遍参与寻求最大共识以促进决策的合法性与科学性。

一、西方协商民主理论的兴起及其借鉴意义

西方传统的民主理论是多数民主论，多数民主模式被视为西方民主国家的主导性模式。1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（（oseph M.Bessette）在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中较早从学术意义上使用“协商民主（deliberative democracy）”一词。但是，直到1987年伯纳德·曼宁（Bernard Mannin）的论文 《论合法性与政治协商》和1989年乔舒亚·科恩（Joshua Cohen）的论文《协商民主与合法性》相继发表后，协商民主一词才流行开来。到了20世纪90年代后期，更多学者开始进行深入探讨协商民主，如公共协商的概念、协商民主的制度机制﹑协商民主的必要性等。“近几年，西方政治协商民主理论研究进入另一个转向阶段，即转入政治实验研究。政治学者结合各国不同的政治问题，或结合地方上不同的实际问题展开了各种不同形式的政治实验，以验证、修正、发展协商民主理论。 ”

然而，到底何谓协商民主，西方学术界并无公认的概念。有些学者将协商民主看成是一种决策机制，或者说决策形式，例如，戴维·米勒（David Miller）认为，“如果我们想要真实世界中我们称之为民主的体制成为更为真实的民主，我们则需要设法去推动它们朝着协商模式的理想迈进。那这个理想民主是什么呢？当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。”因为这种决策方式不仅能反映所有参与者在协商之前各自的利益和观点，而且表明决策是在平等考虑各方观点之后的产物，同时，这种决策方式也表明了用来解决分歧的原则和程序。科恩则认为：“协商民主观念来源于民主社团的直观理想，在这种社团中，其条件和状态的正当性是通过平等公民之间的公开争论和推理而实现的。在这样一种秩序中，公民共同承诺通过公开推理来解决各种集体选择的总是并且在他们建构自由﹑公开协商框架的意义上，将其和种基本制度都看成是合法的。 ”“概略地讲，协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商支配的社团。……这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”也就是说，协商民主是一种组织形式，一种其事务由其成员通过公共协商来决定的社团。还有些学者将协商民主看成是一种治理形式，如美国政治学者埃米·古特曼（Amy Gutmann）和丹尼斯·汤普森（Dennis Thompson）认为，“自由而平等的公民（及其代表）通过相互陈述理由的过程来证明决策的政治性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的，审议的目标是做出决策，这些决策在当前对所有公民都具有约束力，但它又是开放的，随时准备迎接未来的挑战。”他们特别强调的是公民及其代表对其决策的正当性必须通过公共协商或者说政治讨论来加以证明。约·埃尔斯特（Jon Elster）认为，虽然研究者们之间关于协商民主的定义存在很大分歧，但“所有人都同意该观念涉及集体决策，而所有将受到这一决策影响的人或其代表都参与了该集体决策：这是其民主的部分。同样，所有人还同意该观念涉及经由争论进行的决策，这些争论既来自参与者，也面向参与者，而这些参与者具备了理性和公正这样的品德：这是其协商的部分。”

总之，无论如何界定协商民主，协商民主的核心都在于协商，即：协商民主强调的是普通公民及其代表以对话、讨论、辩论等形式参与公共决策过程以形成能够最大限度满足所有公民愿望的公共政策这样一种民主形式。

协商民主理论的矛头所向主要就是西方以多党竞争、自由选举为主要特征的代议制民主自20世纪下半叶以来日益暴露出来的种种不足，特别是这样一种“多数原则悖论”：在选举过程中实行的多数决定原则使少数人的合法权利可以合法地被否决，而赢得多数人选票的政党领袖或精英政治家，又可以合法地根据自己的意志来决策，而不再顾及选他的多数人的利益。这种悖论带来的后果就是民主的实际进程与民主的理论目标渐行渐远，人们对选举的热情也随之走向低迷。正因此，西方一些政治学家提出了协商民主的设想，以求实现他们的民主理想——每个公民都可以平等地参与公共政策的决策或制定。

在协商民主理论支持者看来，协商民主具有选举民主所不具备的优势。首先，协商民主能够促进决策的合法化。这是因为，在协商民主模式下，所有将受决策影响的人都能平等地参与决策形成的过程，都能充分地表达自己的主张并充分考虑他人的诉求。其次，协商民主能够有效制约行政权力的膨胀。在协商民主支持者看来，20世纪以来行政机构权力膨胀的关键在于行政机构获得了制定规则和决定公共政策而无须承接同等民主责任的权力，而在协商民主立法模式下，由于所有协商的参与者都有参与决策的同等机会，而协商过程又能够把公开性、平等和包容性最大化，充分反映各种不同的利益、立场和价值，从而可以制约行政权力的膨胀。再次，通过平等又公开的对话、交流和协商，协商民主能够培养健康民主所必需的公民意识，如集体责任感，对其他种族、文化团体的宽容，利益冲突时相互的尊重与妥协，等等。 最后，协商民主还能够矫正自由民主的不足。因为自由民主向来重视自由而忽视平等，而协商民主所倡导的普遍而平等的参与、对公共利益的尊重、理性的协商等理念恰恰就是对当代自由民主中流行的个人主义和自利道德的矫正。

西方协商民主理论的提出对于中国特色社会主义民主建设来讲，最大的启示在于：以三权分立、多党自由竞争为主要内容的西方民主并不是万能的，更不应该是唯一的民主模式与道路。

没有民主就没有社会主义，发展社会主义民主政治始终是中国共产党的奋斗目标。然而，谈到民主，人们往往首先想到的就是西方社会以自由选举、多党竞争、分权制衡为主要内容的制度安排，似乎民主只有一种西方模式，而民主化也就意味着西方化。但是，根据协商民主理论，民主则不仅仅表现为自由选举，而且还在于、甚至更重要地在于普通民众以平等协商的方式对决策过程的直接参与。当然，肯定协商民主并非意味着要用协商民主否定或代替选举民主。事实上，西方的协商民主理论家从没有将“协商”与“选举”相对立，如曼尼德兹（Agustin Jose Menendez）就直接论述了协商民主与代议制民主的关系：“任何形式的代议都远非理想，因为它使民主远离了道德讨论的认知价值（epistemic value）最大化的目标。但是，很显然的事实是，唯有代议制民主是制度化公共协商的恰当的形式。之所以如此，是因为它为公共协商的运行提供了一个可能的制度框架，它还为公民投票后继续就公共问题进行对话创造了条件。因此，代议既是赐福也是降祸。它要求我们在代议制下通过增添其他一些制度安排以在一定程度减少其弊端。”也就是说，代议制民主虽然并不理想，但它却是使公共协商制度化的不二形式。协商民主作为在一定程度上减少代议制弊端而采纳的某些制度安排之一，是对选举民主的补充、修正和完善。假如说过去人们强调的是现代民主体制中的选举、多党竞争和权力制衡的话，那么，协商民主突出的就是现代民主体制中的普遍参与、平等对话和理性思考等要素，但这并不意味着排斥竞争性选举与对权力的制约。

二、中国特色社会主义协商民主的主要形式

协商民主于西方虽然还只存在于学者的理论阐述中，但在中国却早已有了制度化实践。自新中国建立以来，中国共产党领导的多党合作和政治协商就是我国的基本政治制度之一，中国人民政治协商会议则是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。不仅如此，改革开放以来，协商民主还呈现出多层次发展的态势。

在中国现阶段，以公民普遍参与决策过程的充分讨论、努力寻求最大限度的共识、以促进决策的合法性为其主旨的社会主义协商民主形式可以划分为国家制度、基层政治、社会自治和网络论坛等4个层面。

国家制度层面的协商民主表现在三个领域：

其一是中国人民政治协商会议的协商。人民政协是共产党领导的统一战线组织，是进行政治协商和民主监督的机构。这种协商和监督虽然不具有国家权力性质，没有法律上的决定权，但对发扬民主、建设我国社会主义民主政治，具有重大意义。对此我们丝毫也不能低估。”作为历史上形成的专门进行政治协商的组织，中国人民政治协商会议是共产党和各民主党派、人民团体、无党派人士及社会各界的代表人士共商国是的场所，这些协商成果作为政协的决议和方案直接提交给人民代表大会，作为人大制定法律的进行决策的重要依据。

其二是政党之间的协商，即中国共产党作为执政党，经常就国家重大问题直接与参政的民主党派和无党派进行协商对话，充分听取他们的意见，并将这些意见吸纳到中共提交给全国人民代表大会的建议中，作为人大决策和立法的基础。

其三是国家政权机关的立法与决策协商，如在重大决策出台前所举行的各种听证会也应属于国家制度层面协商民主形式。

基层政治领域中的协商民主主要指1999年6月以后在浙江温岭市的村镇、行业、企业、甚至党内逐步推开的以民主恳谈会为载体的协商民主。这类民主恳谈会涉及各种问题，如物业纠纷，土地征收中利益的分配问题和重大工程决策等等。民主恳谈会旨在鼓励公民以协商、讨论和对话等形式参与政策制定过程，以便在充分听取利益相关者偏好表达的基础上作出最终决策。民主恳谈是我国地方政府政治实践的创造性改革，是我国基层民主建设的重要突破。

社会自治领域中的协商民主。除了民主恳谈会这种基层政治领域中的协商民主形式外，在社会自治领域中还存在很多类似社区议事会或民主议事会的制度，如“居民议事制度”、“社区议事会”、“党群议事会”等。这些议事会是社区居民共同参与讨论、自主决定涉及社区发展的重要事情的政策的自我治理形式。

网络论坛是信息技术的发展所搭建的协商民主的新舞台。网络政治参与能突破协商时间、空间和代表性的限制，通过网络论坛，人们可以自由表达自己的利益诉求并以民情舆情形式间接影响政治决策，无疑也是协商民主的一种形式。除了国家领导人与网民的在线交流，人民网、新华网还经常通过网络就人们对改革开放三十年的评价，对党的会议决议的反应等重大事项展开民意调查，以了解民情。

三、发展中国特色社会主义协商民主的若干思考

在中国，“协商民主不是选举民主的补充，而是一种独立的民主形式，在长期的实践中已经积累了丰富的经验。”但要充分发挥社会主义协商民主的优势，还需要进一步发展中国特色社会主义协商民主。

首先，坚持并改善党对社会主义协商民主的领导。在西方学者关于发展协商民主的理论构想中，协商民主主要指的是公民与公民之间的协商，所以他们普遍重视的是公民社会而非国家或执政党的主导作用。但是，中国共产党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，是中国特色社会主义政治发展道路和政治体制改革必须坚持的重要原则，所以，无论是发展选举民主还是协商民主，都必须坚持党的领导。

坚持党的领导，就要改善党的领导。就社会主义协商民主而言，改善党的领导首先意味着党要高度重视协商民主对于中国特色社会主义建设的重要作用，并在此基础上充分运用协商民主形式，既保障人民群众的政治参与，又促进党和政府决策的科学化，把社会主义民主落到实处。其次，改善党的领导还意味着要充分发挥我国社会主义协商民主的主渠道——中国人民政治协商会议在国家政治生活中的作用。就协商民主所要求的公民普遍的政治参与而言，人民政协的最大政治优势就在于其广泛的代表性和包容性，有利于社会各界人士参与国家政治生活。党要从实现中华民族的伟大复兴这一历史使命的战略高度上，从调动人民群众积极性、主动性和创造性，发展社会主义政治文明的战略目标出发，加强人民政协工作，为实现党的战略目标服务。

其次，提高社会主义协商民主的实效性。从理论上讲，协商民主的政治优势毋庸置疑。但要让协商民主取信于世，就需要将理论上的优势在现实政治中得到印证。事实上，虽然协商民主理论源自西方，但在西方学术界同时也存在对协商民主的质疑之声，其中一种批评意见就是从实证研究的角度出发，认为协商民主理论并没有具体描述出社会政治生活中的协商到底是怎样运行的，甚至有学者的研究成果认为协商的过程对于公民在决策过程的作用并无直接影响。

就我国协商民主而言，相较于协商民主的形式和渠道的多样性而言，协商民主制度本应具有的公众普遍而平等的政治参与促进决策科学化的优势似乎还没有充分表现出来，而民主协商的要义正在于实现决策的民主化、科学化，使所有政策相关者的利益和愿望在政策的出台与执行过程中都能够得到尊重与保障。为此，党的十八大报告不仅提出要“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，而且要“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”也就是说，要增强协商民主的实效性，就要通过多种渠道就经济社会发展的重大问题和与群众切身利益相关的问题进行政治协商，并且在决策之前和决策之间都要坚持政治协商，使协商民主落到实处。

笔者认为，增强协商民主的实效性，除了要把政治协商纳入决策与执行的全过程以外，还要考虑扩大参与政治协商的主体范围。目前作为制度化的协商民主渠道，中国人民政治协商会议是展现协商民主的主要舞台。而政协委员虽然来自社会各界，其成员构成虽然具有最大的包容性、最广的涵盖面，但显而易见的是，政协委员基本上都是社会各界的精英，且都不是经选举而是经由推荐与协商产生，这样的成员结构无疑会影响到政治协商的普遍与平等要求，从而也会在一定程度上影响到协商民主的实效性。所以，在政协委员的产生方式与委员数量不作改变的情况下，就应该要求政协委员密切与社会各界普通群众的联系，这样才可能了解最广大人民群众的利益与愿望，政治协商的内容与结果才能真正起到促进决策科学化和民主化的作用。

最后，发展中国特色社会主义协商民主，还需要增强全社会的社会主义协商民主意识。正如一般论述社会主义民主政治建设的发展离不开人民群众的民主意识一样，发展中国特色社会主义协商民主也需要普及和增强全社会的协商民主意识。西方学者质疑协商民主可行性的另一个角度就是：在一个多元文化和高度分化的现代社会，如何让所有公民都能参与到决策过程中来，并且都能保持理性以达成共识？公民为什么会有参与政治协商的积极性？ 而如果没有公民的普遍、平等、理性的参与，那协商民主就是个不能实现的乌托邦。西方学者的担心不无道理，因为每一种政治制度的建立与运行，都需要相应的政治文化的普及，更何况由于历史的原因，我国民众的民主意识总体上比较薄弱，参政议政的意识与能力也亟待提高。因此，社会主义协商民主制度的健全与完善还需要在全社会普及和增强社会主义协商民主意识。就现阶段而言，社会主义协商民主意识的核心要素就是全社会，包括党政干部和人民群众在内，要形成对社会主义协商民主重要性的共识，培养参与社会主义协商民主和推动社会主义协商民主发展的积极性，树立进行政治协商所需要的平等、尊重、理性、宽容等基本理念。可以说，普及与增强社会主义协商民主意识本身就是健全社会主义协商民主制度不可或缺的组成部分，两者是相辅相成、相互促进的关系。

（1）中央编译局比较政治与经济研究中心的陈家刚在其所著的 《协商民主与当代中国政治》（中国人民大学出版社2009年版）中认为，“协商民主”一词由美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特（Joseph M.Bessette）较早提出。

（2）《中国的民主政治建设》白皮书中写道：“作为中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党自成立起就以实现和发展人民民主为己任。”党的十八大报告重申：“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。”

（3）党的十八大报告首次就健全社会主义协商民主制度作出了战略部署。