吴九兴，杨钢桥

（1.安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽芜湖 241003；2.华中农业大学 土地管理学院，湖北 武汉 430070）

一、引 言

农地整理是提高土地利用效率、促进农村发展和改善生态环境的有效工具［1－3］，其增进国家整体利益和农民个体利益的作用已为很多文献所关注。例如农地整理为农村发展提供了新的机会，使农业基础设施更加完善，对国家粮食安全做出了重要贡献，还增加了劳动机会，从而缓解了社会的就业压力［4－5］；农民的生产条件和生活环境得到了较大的改善，增加了农业收入，提高了农民的生活质量［6－7］；根据国土资源部公布的数据，2001—2011年全国农地整理增加了有效耕地面积305.33万hm2，新增耕地率5%－8%，提高农地产出率10%－20%，有效降低生产成本5%－15%［8－9］；从总体情况来看，农地整理项目的实施可能对整理区的生态环境产生负向的影响，并已得到相关研究的注意［10］。但是，关于农地整理可能给农户造成利益损失却没有引起学界和政府部门的重视。在调查中，笔者发现，农地整理项目的实施给整个项目区带来了较大的益处，但确实也使部分农民利益或多或少地受到损失。由于目前国家有关农地整理的补偿政策和农民参与政策还不完善，部分农民因农地整理项目实施利益受到了损失，不仅得不到补偿，而且没有合适有效的意见表达渠道，导致部分农民采取阻扰项目施工、破坏项目工程设施等极端方式来应对。这不仅影响农地整理项目的实施，而且给农村社会稳定和发展带来了冲击。因此，深入研究农地整理中农户利益受损问题具有重要意义。本文利用武汉城市圈5个县区的390份农户问卷调查数据，分析农地整理项目给农户造成的利益受损类型、农民期望的损失受偿方式和受偿额度，运用多元有序选择Probit模型估计农地整理项目实施中农民利益受损的受偿方式和受偿额度选择的影响因素，为完善我国农地整理的相关补偿政策提供参考。

二、研究区域与数据来源

(一)研究区域

本研究以武汉城市圈为研究区域，最终选定武汉市江夏区法泗镇基本农田土地整理项目、武汉市蔡甸区消泗乡基本农田(血防)“兴地灭螺”工程土地整理项目、武汉市蔡甸区消泗及侏儒基本农田土地整理(血防)项目、咸宁市嘉鱼县潘湾镇高产农田土地整理项目、鄂州市鄂城区杜山镇高产农田建设示范项目、鄂州市鄂城区泽林镇高产农田建设示范项目、鄂州市华容区蒲团乡高产农田建设示范项目等7个农地整理项目区作为本研究的调查区域。从项目投资的来源来看，其中江夏区法泗镇的项目和嘉鱼县潘湾镇项目是国家投资，其余5个项目是省级投资。从地形、地貌来看，除鄂城区泽林镇项目区为丘陵地貌，其余6个项目区为平原地貌。从建设规模来看，各个项目区的建设规模差别较大，其中最小的项目区是鄂州市鄂城区杜山镇项目，建设规模为940.10 hm2，而最大的项目区是嘉鱼县潘湾镇项目，建设规模为1982.90 hm2。

(二)数据来源

本问卷主要采用开放式问答和李克特5点量表法设计。问卷内容如下:农地整理的农民认知、农民参与农地整理的现状、农民参与的行为意向、农地整理的农民价值感知、农民的地位及利益表达、农民受益与受偿、农民参与农地整理项目评价、农民参与后期管护、受访农民的个体特征及其家庭经济特征等方面。其中，行为意图调查涉及行为态度、主观规范、行为控制知觉和行为意向。

本研究的农户调查进行过两次。2012年4月下旬初在武汉市江夏区金口镇作预调查，采用封闭问卷方法调查。针对预调查发现的问题，对初始问卷进行修改完善。2012年4月底进行正式调查，14位调查人员先后到5个县区的7个项目区进行调研。具体讲，就是让调查人员在进入预定的农地整理项目区后，在田间地头、农户家中和农村公共活动场所，采用一对一的方式，一边询问受访者，一边勾选问项。因为各个项目的规模差异较大，涉及行政村的个数和农户数差别也较大，所以在7个农地整理项目区发放问卷数为40－100份，区间跨度较大。根据对问卷数据的复核，确认在正式调查发放并回收的407份问卷中，有17份问卷存在漏填、多填、前后矛盾的错误，因此予以删减，最终得到390份有效问卷，问卷有效率为95.82%。

三、农地整理项目农民利益受损与受偿分析

(一)农民利益受损状况分析

至今，很少有学者研究过农地整理实施中农户利益受损的问题，而农地整理项目实施确实会造成一些农民利益受损，如耕地被占用、耕地质量降低、田块分割、祖坟迁移、青苗损失、房屋拆迁、塘堰被填和宅基地减少等。需要特别指出的是，本研究中的农民利益受损是特指短期利益受损方面，不涉及长期利益受损。从理论上讲，农地整理规划布局造成的田块分割可以通过土地权属调整得到解决。但实际上，农地整理的权属调整并不顺利和完全，更多的是农地整理项目实施后，各个农户依旧耕作原先属于自己的田块。因此，在某种层面上看，农地整理项目实施实际上会给部分农户的田块造成分割损失。

据统计，在390份有效样本中，仅有30位受访农民表示自身利益没有受到损害，有360位受访农民表示自身利益或多或少遭受过损失。调查结果显示，在土地本身受损方面，耕地被占用农户有283户，所占比例为71.28%；由于土地平整时没有进行表土剥离与回填，或表土剥离与回填不规范而造成耕地质量下降的农户有113户，所占比例为28.97%；由于工程设施建设而导致田块分割的农户有68户，所占比例为17.44%。在土地附着物受损方面，因土地平整等导致祖坟被迁的农户有6户，所占比例为1.54%；青苗被破坏的农户有225户，所占比例达57.69%；因合并田块、平整土地而导致房屋被拆迁的农户仅有1户，所占比例为0.26%。在其他方面受损，如因增加耕地面积而填埋坑塘，造成利益受损的农户有13户，所占比例达3.33%①需要指出的是，在问卷设计时，部分问题是多选题，例如农户利益的受损类型是多样的，有的农户同时受到多种类型的利益损失，因此各类型利益损失的户数加起来不一定等于360，有的大于360，相应地，其百分比相加也不等于100%。。

(二)农民利益受损的受偿分析

1.农民利益受损的受偿意愿

调查结果显示，农地整理项目区内100%的利益受损农户希望获得补偿。在耕地被占用损失方面，希望以地补地的农户有118户，所占比例为41.70%；希望获得货币补偿的农户有112户，所占比例为39.57%；18.73%(53户)的农户表示可以接受其他补偿方式。在耕地质量降低方面，23.01%的农户希望得到表土培肥补偿(以项目形式来补偿)；72.57%的农户希望获得货币补偿，4.42%的农户表示可以接受其他补偿方式。在田块分割损失方面，22.06%的农户愿意接受调整田块的方案，75.00%的农户愿意接受货币补偿，2.94%的农户表示可以有其他补偿方式。在祖坟迁移方面，100.00%的农户希望获得货币补偿。在青苗损失方面，8.00%的农户希望获得实物(谷物)补偿，87.11%的农户希望获得货币补偿，4.89%的农户愿意接受其他补偿方式。在房屋拆迁损失方面，因发生样本少，结果显示，农户只接受货币补偿方式。在塘堰被填损失方面，15.38%的农户愿意接受修建蓄水池这一补偿方式，84.62%的农户希望获得货币补偿。可见，不同的利益受损类型，农民希望的受偿方式存在显著的差别。

2.农民利益受损的受偿额度

不同的利益受损类型方面，农民愿意接受的补偿额度存在差异。一部分农民可以接受低标准补偿，而另一部分则要求高标准补偿。本文仅对选择货币补偿方式的问卷数据作补偿额度差异分析。在耕地被占用损失方面，18.75%(21户)的农户愿意接受0.4万元/亩的补偿标准，但也有10.71%(12户)的农户要求补偿标准高于2.4万元/亩，14.28%(28户)的农户愿意接受1.6－2.4万元/亩的补偿标准，56.26%的农户(63户)可接受的补偿标准为0.4－1.6万元/亩。在耕地质量降低损失方面，考虑到地力恢复大约需要三年时间，问卷设计为需对农户耕地质量降低后给予3年期的补偿。从补偿标准看，80.49%(66户)的农户希望获得每亩60－150元/年的货币补偿，2.44%(2户)的农户可以接受每亩30－60元/年的货币补偿，17.07%(14户)的农户要求每亩地获得150元以上/年的货币补偿。在田块分割损失方面，5.88%(3户)的农户愿意接受200元以下/块的补偿标准，11.76%(6户)的农户愿意接受200－300元/块的补偿标准，82.36%(42户)的农户能接受300－600元/块的补偿标准。在祖坟迁移损失方面，66.67%(4户)的农户愿意接受300－500元/个的补偿标准，还有16.67%(1户)的农户希望补偿标准为500－700元/个，16.67%(1户)的农户认为应将标准定在1200元以上/个。在青苗损失方面，愿意接受300元/亩、300－400元/亩、400－500元/亩、500－600元/亩、600－700元/亩补偿标准的农户所占比例分别为15.82%(31户)、12.76%(25户)、17.34%(34户)、21.94%(43户)、17.34%(34户)，要求青苗补偿标准高于700元/亩的农户比例达到14.80%(29户)。在塘堰被填损失方面，9.09%(1户)的农户可以接受200－300元/个的一次性补偿，18.18%(2户)的农户可以接受300－400元/个的标准，18.18%(2户)的农户认为标准应为400－500元/个，54.55%(6户)的农户可以接受的补偿标准在500元以上/个。

四、农民利益受损受偿意愿的影响因素——以耕地被占用为例

在农地整理项目实施中，农民利益受损有多种类型，本文仅对耕地被占用的受偿意愿的影响因素进行计量分析。

(一)耕地被占用损失受偿意愿的影响因素选择

一般地，受偿方式和受偿额度的选择受到农民个体特征、家庭特征及利益受损类型等因素的影响。具体讲，个体特征包括性别、年龄、教育程度、社会资本(是否党员、是否村干部)；家庭人口特征包括家庭总人口、农业劳动力数量；家庭经济特征包括家庭耕地面积、非农收入比例。

1.性别。一般来看，男性农民在家庭中承担的责任更重，对家计考虑甚多，男性农民倾向于货币补偿，而女性农民则倾向于实物补偿。在补偿标准方面，预计性别对补偿标准的选择不会有显著的影响，因为对于补偿标准而言，理性的农民都会向更高的标准看齐，而不会期待最低补偿标准，预期其作用方向不明确。

2.年龄。年龄越小的农民，拥有更多的机会外出务工，土地情结较轻，对农业收入的依赖程度较低，更倾向于货币补偿。反之，年龄大的农民，更倾向于实物补偿。在补偿标准方面，年龄越大的农民越容易满足；相反，年龄小的农民对现状不满足，希望获得高标准补偿。

3.教育程度。教育程度与农民对农地整理的认知程度相关。教育程度越高，认知越深越倾向于货币补偿。当农民不知道农地整理的长远受益和短期受损的关系时，农民会倾向于实物补偿，而不是货币补偿，因为实物补偿比货币补偿更有吸引力。在补偿标准选择方面，农民教育程度越高，其觉悟就可能越高，对农地整理带来的公共利益增进看得越清楚，所期望的补偿标准就可能越低。

4.社会资本。村干部和党员身份可以表征农民具有的社会资本。在农村社会中，党员和村干部接受外界信息的机会较多，更了解农地整理政策；另一方面，党员和村干部是农村的精英，拥有一定社会地位，社会舆论往往要求他们在有关政策实施方面起到带头作用。因此，党员、村干部身份可能会对其提出的补偿标准产生负面的影响，但是，对期望的补偿方式的作用方向不明确。

5.家庭总人口。家庭总人口越多，则对农产品的需求越多。因此，家庭规模越大，农民越倾向于实物补偿和高标准的补偿；家庭规模越小，农民倾向于货币补偿和低标准的补偿。

6.农业劳动力数量。在农地面积既定的前提下，家庭农业劳动力数量越多，每个劳动力的平均农业劳动时间越短。因此，家庭农业劳动力数量越多，农民越倾向于实物补偿；反之，农业劳动力数量越少，农民越倾向于货币补偿。在补偿标准方面，农业劳动力越多，表明非农业收入比重越小，农民越希望得到高标准的补偿。

7.家庭耕地面积。家庭耕地面积越多，则农户对耕地被占用的损失感知强度越低；反之，家庭耕地面积越少，则农户对耕地被占用感知越强烈。因此，农户家庭的耕地面积越多，越倾向于货币补偿和低标准的补偿；反之，耕地面积越少的农户，越倾向于实物补偿和高标准的补偿。

8.非农收入比例。在一定程度上，非农业收入可以表征农户家庭对农业的依赖程度。一般来说，农户家庭的非农业收入比例越高，其对农业生产的依赖程度越低，对于耕地被占用、耕地质量降低、田块分割等损失的感知越弱，对于补偿方式、补偿标准采取无所谓的态度。相反，非农收入比例越低的农户家庭，则越看重货币补偿方式和补偿标准。

(二)耕地被占用损失补偿方式选择的影响因素计量分析

表1为耕地被占用损失补偿方式的影响变量的描述性统计，表1显示，受访者中男性占多数，受访者的年龄多处于40－50岁，教育程度为初中，非村干部、非党员占绝大多数；户均劳动力为3.40个，最多劳动力8个，最少劳动力0个；户均农业劳动力为1.97个；户均耕地面积为0.55 hm2，家庭耕地面积最多为3.0 hm2，家庭耕地面积最少为0.07 hm2；非农收入比例均值为55%。

耕地被占用后的补偿方式选择是一个多元有序选择问题，本文运用EViews3.1软件中的多元有序选择极值(Extreme Value)模型进行估计，估计结果见表2。表2显示:家庭总人口在5%的水平上显著影响耕地被占用补偿方式的选择；村干部身份在5%的水平上显著影响耕地被占用补偿方式的选择；其他因素影响不显著，包括性别、年龄、教育程度、党员身份、农业劳动力数量、家庭耕地面积和非农收入比例。从变量的回归系数符号可以看出，性别、教育程度、家庭总人口、家庭耕地面积与预期作用方向一致，而年龄、农业劳动力数量与预期作用方向相反。从年龄来看，估计结果系数为正，或许是因为年龄越大的农民不仅获得非农收入的能力下降，甚至从事农业生产的能力也下降，导致年龄越大反而意识到实物补偿更为理想，即使自己不从事耕作，通过租赁给他人耕作，可以每年获得租金收入。而农业劳动力数量的补偿方式的估计系数为正，即农业劳动力越多反而越重视货币补偿，而不是在更多的耕地面积上投入更多的劳动力，这就突破了只盯住耕地求发展的眼界，更多地瞄准货币补偿带来的可用周转资本的增加，进而增加自家农业生产的可持续性和人力资本提升程度。党员身份、非农收入比例对耕地被占用补偿方式选择的影响为正向。从模型的整体检验结果来看，LR－p值为0.2319，表示模型的拟合度尚可。

表1 耕地被占用补偿方式的影响变量描述

表2 耕地被占用补偿方式选择估计结果

(三)耕地被占用损失补偿标准选择的影响因素计量分析

补偿标准，也称为受偿额度，主要是指耕地被占用后农民接受货币补偿的额度。耕地被占用“货币补偿”相关变量的定义与描述，见表3。从因变量的均值看，均值3.43表明大多数农民选择补偿标准1.2－1.6万元/亩，最小值为3说明农民对耕地被占用可以接受的补偿标准为0.8－1.2万元/亩；性别均值为1.21，表明受访者多为男性；年龄均值为3.55，表明受访者的年龄多处于50－60岁之间；教育程度的均值为1.68，表明受访者的教育程度多为初中；从是否村干部、是否党员的均值看，绝大多数的受访者没有担任过村干部，也不具有党员身份；家庭总人口均值为4.88，表示当前农民家庭人口多为5人家庭，大家庭的数量很少；农业劳动力数量的均值为1.95，农业劳动力较少，与农村“打工经济”的实际情况符合；非农收入的比例均值为0.55，表明当前农民的非农就业机会增加，非农收入成为农民家庭的主要收入来源，甚至有少数农户的非农收入比例达94%。

表3 耕地被占用“货币补偿”的变量描述

因为补偿标准的选择是一个多元有序选择问题，本文运用EViews 3.1软件中的多元有序选择Probit模型进行估计。耕地被占用补偿标准选择影响因素的估计结果，见表4。表4显示，年龄在1%的水平下显著影响补偿标准选择，其系数为－0.3530，说明年龄越大的农民提出或可接受的补偿标准越低，反之年龄越小的农民对补偿标准的期望很高。教育程度在15%的水平下显著影响补偿标准选择，其作用方向是负的，与预期一致。性别、是否村干部、是否党员、家庭总人口、农业劳动力数量、非农收入比例等6个变量对耕地被占用补偿标准选择没有显著影响。从回归系数的符号看，性别的作用方向为正；村干部身份的作用方向为正，党员身份的作用方向为负；家庭总人口的作用方向为负，与预期相反，可能的原因是家庭总人口越多，应对风险的能力越强，反而对耕地被占用这类补偿不太看重，要求的补偿标准反而降低；农业劳动力数量的作用方向为负，与预期相反，可能的原因在于农业劳动力越多所生产的农业产值越高，而补偿也是一种对农业生产的损失补偿，对这类家庭而言，关于耕地被占用损失的补偿标准实际上反而不会要价太高；非农收入比例的作用方向为负。从模型的整体拟合效果来看，LR-p值为0.1115，表明拟合效果较好。

表4 耕地被占用补偿标准选择估计结果

五、简要结论与政策含义

本研究利用武汉城市圈5个县区390份农户问卷调查数据，分析了农地整理项目给农户带来的利益受损现状、受损类型、农民意愿的受偿方式和受偿额度，采用多元有序选择Extreme Value模型和Probit模型分别估计耕地被占用损失的受偿方式和受偿额度选择的影响因素，得到如下研究结论:

(1)农地整理项目实施中农民利益受损类型，主要包括耕地被占用、耕地质量降低、田块被分割、祖坟迁移、青苗损失、房屋拆迁和塘堰被填等等，其中耕地被占用、青苗损失、耕地质量降低和田块分割是主要方面，而祖坟被迁、房屋拆迁、塘堰被填等是次要方面。(2)在农户的受偿意愿方面:不同的利益受损类型，农民希望的受偿方式存在显著的差别；不同的利益受损类型方面，农民接受的补偿额度的意愿存在差异，一部分农民可以接受低标准补偿，而另一部分则要求高标准补偿。(3)家庭总人口、村干部身份在5%的水平上显著影响耕地被占用补偿方式的选择；其他7个因素对耕地被占用补偿方式的选择影响不显著。这表明，家庭规模越大，农民越倾向于实物补偿和高标准的补偿，相反家庭规模越小，农民倾向于货币补偿和低标准的补偿。而年龄在1%的水平下显著影响耕地被占用补偿标准的选择；教育程度在15%的水平下显著影响耕地被占用补偿标准的选择；其他7个因素对耕地被占用补偿标准的选择影响不显著。

基于上述结论，归纳得出如下政策含义:(1)应高度重视农地整理项目实施可能给农户带来利益受损的一面，并积极采取补救补偿措施，如提高现有补偿政策的补偿标准，切实保障农民利益；(2)关于补偿方式，可依据农民的意愿，采取多样化的补偿方式；(3)不同利益受损补偿方面，可采取差异化的补偿方式，并按农民意愿的平均额度或实际损失程度进行补偿，缩小补偿差距；(4)创新补偿政策，增加耕地被占用、田块分割损失等方面的补偿条款。

［1］CRECENTE R，ALVAREZ C，FRAU U.Economic，Social and Environmental Impact of Land Consolidation in Galicia［J］.Land Use Policy，2002，19(2):135－147.

［2］GONZALEZ X P，ALVAREZ C J，CRECENTE R.Evaluation of Land Distributions with Joint Regard to Plot Size and Shape［J］.Agricultural Systems，2004，82(1):31－43.

［3］PETR S.Applying Evaluation Criteria of the Land Consolidation Effect to Three Contrasting Study Areas in Czech Republic［J］.Land Use Policy，2006，23(4):502－510.

［4］高明秀，赵庚星，王瑷玲.土地整理与农村建设:国外的分析及中国的对策［J］.农业工程学报，2006，22(S2):299－302.

［5］张正峰，赵 伟.土地整理的资源与经济效益评估方法［J］.农业工程学报，2011，27(3):295－299.

［6］张正峰.土地整治可持续性的标准与评估［J］.农业工程学报，2012，28(7):1－7.

［7］金晓斌，周寅康，李学瑞，等.中部土地整理区土地整理投入产出效率评价［J］.地理研究，2011，30(7):1198－1206.

［8］吴海洋.农村土地整治:助推农业现代化［J］.中国土地，2012，(7):51－53.

［9］李 倩.数量时代过去，产能时代到来——国土资源部土地整理中心副主任郧文聚谈高标准农田建设［J］.中国土地，2012，(3):8－11.

［10］丁向华，姜照勇，罗良伟，等.基于生态环境保护视角的土地整理生态效益评价——以成都市三河镇土地整理项目为例［J］.资源科学，2011，33(11):3055－2062.