杨玮华

[摘要]随着城市化和工业化的迅速发展，建设用地的需求在急剧上升，如何在土地征收过程中实现各方利益的平衡，保障社会稳定和谐发展，成为我国现今社会中急待解决的一个热点问题。该文试从浦城县土地征收过程中存在的问题入手，进行相应分析并尝试给出初步的解决方案。

[关键词]土地征收 土地补偿 失地农民 安置

1.概述

浦城县地处闽、浙、赣三省七县（市）结合部，是福建的“北大门”，全县疆域面积3383平方公里，是全国、全省商品粮基地县。作为一个农业大县，土地是广大农民的安身立命之本。随着经济社会的发展和招商引资建设力度的进一步加大，浦城县各类建设用地需求越来越大，土地征收出现了新高潮。土地征收在确保了城市化、工业化建设和经济建设对土地需求的同时也带来失地、缺地、少地的农民的生存保障问题。南于土地征收补偿标准、补偿安置分配及社会保障工作等方面存在缺陷，使得农村土地征收工作呈现越来越难的趋势.给海两区绿色腹地北大门的浦城县经济发展与新农村建设带来了不利因素，吃饭与建设的矛盾日益凸显。因此，如何最大化保障被征地农民的切身利益，从而实现国家和个人的双赢发展，成为当前摆在国土资源工作者面前亟待解决的重要课题。

2.浦城县农村土地征收工作中存在的问题

2.1建设用地大幅度增加，人均耕地明显减少

马克思指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉。”土地作为自然界的一种稀缺资源，是不可再生的资源，是人类赖以生存和发展的必备要素。近年来，随着浦城县经济持续快速增长，政府需要大量的土地用以加快自身的工业化、城市化进程，其中所需求的土地主要来源于农村。自2006年1月至2012年5月止，浦城县共依法征收转用土地103宗.合计征转用地面积为504.676公顷。随着对农村集体土地征收的逐步增多，浦城县农村集体经济组织，特别是城乡结合部的几个村人均耕地占有量越来越少，截至2012年5月，浦城县城乡结合部有几个村的耕地人均占有量在0.3亩以下，达到了浦城县失地农民人均耕地的标准。

2.2征地补偿标准不一，容易激化社会矛盾

浦城县目前征地补偿标准是按闽政义[2005]592号《福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》以及闽政[2011]5号《福建省人民政府关于调整耕地年产值和征地补偿标准的通知》等有关文件规定，并结合各个征地项目的实际情况，制定不同的征地补偿标准。从2005年至今，浦城县先后出台了《浦城县人民政府关于浦南高速公路浦城段征地拆迁补偿安置实施办法》、《浦城县人民政府关于印发浦城县梦笔新区建设地拆迁补偿安置方案的通知》、《浦城县人民政府关于印发浦城圣农产业化项目建设征地补偿方案的通知》等共7种征地拆迁补偿标准。其中，耕地补偿标准最低为2.6万元，亩，最高为7万元/亩，两者差距高达4.4万元庙。由于，不同征地项目的征地补偿标准不一样，这样就造成了在同一类型、同一区块内相邻的两个地块征地补偿标准的不一致，农民直观上觉得不公平，为此被征地农民难以接受，造成农民的心理不平衡，反响极为强烈，还曾发生阻挠施工的现象。

2.3土地权属界定不清，征地时易产生纠纷

我国改革开放，农村实行家庭联产承包责任制以来，集体土地所有权确权登记和农户承包土地经营权发证等事关农民切身利益的管理工作没有跟上，再加上各农村集体土地所有者保存的土地清册上仅记载面积、座落（土名）与简单的四至等，没有附图。随着时间与现状的变迁，加之知情人员的不断更迭和减少，资料与实地难以相符，造成了农村集体土地所有权难以“对号入座”。如：集体林地、水面滩涂权属划分不清、农村宅基地、自留地、自留山四至小清。这些问题的出现，致使在征收土地时，为了土地所有权的归属问题。造成了村集体与国有之间、村与村之间的纠葛，平日里和睦相处的邻里在双方指界过程中频繁发生口舌之争，纠纷不断。

2.4政策宣传不到位，被征地农民缺乏知情权

为了保护农村农民的合法权益，征收农村集体所有的土地时，征收土地公告、征地补偿、安置方案公告等应当让被征地农民知晓。然而在现实中，由于征地政策宣传工作不到位，大部分被征地农民对征收土地政策知之不详，对征地中自己应知的权利义务不清，致使农民在整个征地过程中处于被动，易对征地政策产生误解，从而引发对政府征地行为的负面情绪，千方百计地阻碍征地工作，影响了政府依法建设的进度。

2.5补偿安置分配存在不公，人为加大征地工作难度

土地补偿款分配问题是农村土地征收环节的关注热点，同时也是土地征收中的“漩涡”和各种矛盾的焦点。由于在现实生活中，村里的事务几乎是由村干部说了算，造成了农村一些乡村干部只讲情面，不讲社会公理，致使分配不公的现象，在群众中造成极大的反响。例如：外嫁女、离婚妇女、招亲上门女婿等具有集体成员资格的得不到分配；安置时按政策可以享受的，南于一些历史原因未安置。补偿安置分配中的不公现象，人为加大了征地工作难度。

2.6失地农民就业相对困难，社会问题不容忽视

随着浦城县经济建设项目不断征收土地，一部分农民特别是浦城县城区近郊的梦笔新区、南浦生态工业园区、浦南高速公路浦城县连接线沿线、省道302线沿线等周边部分农民失去了赖以生存的土地，个别村组农民已基本无地可耕，而且浦城县农民多数属于低文化、没资金、没技能的弱势群体，特别是一些中年农民，适应不了现代企业管理和技术的要求，往往被现代企业排挤在就业大门之外，尽管有的人可以到企业中做一些非技术性的重体力劳动，但随着年高体弱，会逐渐丧失劳动能力而沦为无业人员。虽然说，工业区引进企业后，能带动周边第三产业的发展，将为失地农民提供很好的就业机会，但并非所有失地农民都能够参与到这一产业中去，还有相当部分的农民因缺乏资金或不懂技术、经营等因素制约而长期失业。因此，征地后农民的失业问题将是一个不容忽视的社会问题。

3.浦城县农村土地征收工作中存在问题的原因分析

存在以上问题，产生的原因十分复杂，既有机制的原因，也有体制的因素；既有执法力度的问题，也有制度本身存在缺陷的问题。从浦城县实际看，主要有以下原因：

3.1政府的“土地财政”

从上表中，我们可以看出土地出让收入在地方级财政收入中占着很大的比重，是政府财政收入的主要来源之一。政府出于聚集地方建设资金的目的，一方面以低价征收农利土地，通过有偿出让土地使用权获取巨额的土地出让金：另一方面大量征收土地设立各类开发区，以低地价吸引外来投资，发展浦城工业。

3.2集体所有权的行使主体缺失

按照《中华人民共和国土地管理法》，集体所有权的行使主体为集体经济组织，在现实生活中，村集体土地所有权的行使往往集中在少数村领导、村代表的手中，村集体成员本人往往无法亲自行权以维护自身的合法权益，这相当于变相剥夺了村集体成员的参与权与知情权。而在外部又缺乏有效监管的情况下，村领导、村代表经常与相关势力暗中勾结、以权谋私，侵害村集体成员的合法权益。

3.3缺乏有效的监督管理机制，征地补偿款疏于管理

长期以来，由于缺乏有效的监督管理机制，政府对于征地补偿款是否落实到位，无法有效监督，致使有的村（组）的征地补偿款管理工作混乱，对征地补偿款的收支情况长期不公开，缺乏透明度，甚至发生侵吞补偿款的案件。

4.浦城县农村土地征收工作的对策

基于浦城县城镇化、工业化的不断推进，因此，项目征地工作在今后乃至一段时间内仍是浦城县经济社会发展的重要工作。认真做好征地工作，既要使征地工作积极服务于各类建设，促进经济社会的可持续、快速健康发展，同时又要切实维护广大被征地农民的合法权益，解决好失地农民的长远生计，保持社会的长治久安。要从根本上解决农村征地工作中的突出问题，笔者认为可以从以下几个方面进行考虑：

4.1严格控制用地和征地范围，避免浪费土地资源

认真执行土地利用总体规划，切实保护耕地，实行土地用途管制，根据浦城县建设的实际需要，最大限度盘活现有存量土地，减少耕地的占用量。征地工作要尊重土地利用规划和城镇建设规划，不能任意扩大工业区建设。一些地理条件差、基础设施滞后、不具备工业发展条件的乡镇，应该从客观实际出发，不要盲目搞工业项目引进，避免浪费土地资源。

4.2制定科学、合理的征地补偿机制，建立分等级补偿的征地补偿标准

土地征收补偿应体现科学、合理、公平的补偿原则，如何确定征地补偿标准是征地工作的一个重要问题。我国征地一贯采取产值倍数法。当前征地补偿水平低，其原因就是征地补偿标准是依据被征土地原用途产值确定的，产值倍数法是我国计划经济时代的产物，已与社会市场经济体制要求极不相适应。我国应该结合具体的实际情况，构建一套相对科学合理兼顾社会公平的征地补偿机制。笔者认为对被征土地必须象城镇土地那样开展土地定级及基准地价评估工作，根据地类、产值、土地区位、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行综合评估、分等定级，制订出征地综合补偿标准体系，为征地补偿的测算提供科学依据，真正体现土地的资产价值，为征地双方提供科学合理的依据，保护农民的财产不受侵犯。

4.3改进征地工作方法，营造良好的征地氛围

土地关系到农民的生活，不少农民把土地视为“命根子”，南于小愿自己赖以生存的土地被征收，故阻挠征地工作的事件时有发生。因此，政府在征地工作时要加大法律法规的宣传力度，增强“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制”概念，纠正农民误认为承包土地私有的误区。要把农民的思想工作做在先，自始至终贯穿在征地工作的全过程，在征地工作实施前，组织召开村民大会或村民代表大会，把规划用途、征迁意义、补偿安置办法讲清楚。同时政府根据征地的状况成立相应的工作小组，如宣传组、征地组、拆迁组、地上物核实认定组、纠纷调解组等，使征地部门能全面掌握征地情况，随时随地对征地工作中出现的问题进行及时、有效的解决。只有营造一个良好的征地氛围，才能确保征地工作的顺利开展。

4.4合理界定土地权属，明确界定产权

土地征收是一复杂的过程，牵涉到农村集体、个人和国家，其中经济利益的分配是整个征地工作的核心问题。征地中对土地权属不详的，要依据尊重历史，面对现实原则，依法确权。在此过程中既要考虑农民的利益，又要考虑集体的利益，在各种利益碰撞时，要本着以人为本的原则，让利于民。以合理合法、实事求是的办事程序和方法，及时指导、督促、协助被征地单位及时制定征地费用分配方案，切实维护好被征地农民的合法权益。

4.5防止补偿渠道的堵塞，确保征地补偿款能合理分配、落实到位

征地补偿款的分配落实问题是征地工作的核心问题。征地补偿款能否合理分配、落实到位关系到农民的切身利益，关系到农村社会的稳定，关系到农村基层政权的建设。

4.5.1征地补偿款分配要以户籍认定为主

对征地补偿款分配问题，应该以户籍认定为主（即户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准），与此同时要考虑是否长期居住、有无承包地、有无房等因素，如外嫁女，由于政策原因，户口未迁出，且享有地权，那就应当与村民一样享有同等分配待遇；农村青年做上门女婿，户口迁入，且居住当地，迁出地不享受的，在迁入地应享受。

4.5.2要实行严格的征地补偿款直接发放制度

要保证征地补偿款落实到被征地农民手中，就要严格实行征地补偿费用直接发放制度。由县国土资源局根据被征地村委会（村民小组）提供的农民名单、分配方案，把补偿款直接发放给被征地农民，这样可以减少补偿款发放的中间环节，缩短支付渠道，堵塞漏洞，有效制止拖欠、截留和挪用征地补偿款的现象发生。

4.5.3要严格实行村级留成土地补偿款专款专用政策

对征地补偿款村提留部份，要严格实行村级留成土地补偿款专款专用政策，杜绝乡（镇）等其他任何单位截留或变相截留。一是建立规范的村务公开、财务公开制度，进一步规范村务、财务公开制度，收支和分配情况要定期向村集体经济组织成员公布，做到公开、公平、公正，杜绝少数村干部挥霍或变相掠取集体财产，防止征地补偿款被部分村干部滥用，切实维护农民群众对土地补偿费的知情权、决策权、参与权、监督权。二是地方政府建立土地补偿费々项审计制度。各级农村经营管理部门和农村审计机构要定期对农村集体经济组织土地补偿费的拨付、管理和使用情况进行专项审计。县、乡两级农村经营管理部门和农村审计机构，要切实建立并落实好对农村集体经济组织土地补偿费的审计监督，审计结束后，要及时将审计结果向群众公布。对于审计中查出的问题，要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》要求，对查出挪用或私吞征地补偿费的，要责成责任人将挪用或私吞的征地补偿费用如数退还给集体；涉及国家工作人员及村干部违法乱纪的，要提出处理意见，移交纪检监察部门处理；对于情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

4.6建立多渠道安置方式，切实解决农民生活的长远之计

4.6.1现有的三种安置模式

目前，浦城县被征地农民补偿安置，基本上有以下三种模式。

4.6.1.1货币安置模式。即把征地补偿各项费用，全部依法分配给村民，由村民自主计划安排资金的使用，这种“一锤子买卖”的一次性给付方式，造成了部份农民的一夜暴富。农民在失去了赖以安身立命的土地之后，由于政府部门缺乏对被征地农民进行正确的消费和投资引导，被征地农民在富起来以后，其所得的征地补偿如没有用在投资或生产上，而是斗富比奢，往往容易“坐吃山空”，长远的生计没有着落，终将成为社会不稳定因素。采用这一模式的村，目前普遍存在一个征地补偿费大部份被征地农民用光、吃光的问题，被征地农民今后的生活和养老难以保障。

4.6.1.2货币安置加村集体统一购置城区店面管理领取租金的模式。即把征地补偿费用按一定的比例划分，一部份直接分配给村民，剩余部份由村集体集中使用，主要是在城区购置店面，出租盈利，年终再将出租所得以分红形式，合理分配给村民，并从中提取一部份用于建立被征地农民的医疗、劳保等福利制度。采用这一模式的村，被征地村民的生活和今后养老比较有保障。

4.6.1.3留用地安置模式。留用地安置作为货币安置的补充办法，浦城县于2007年起开始执行留用地政策，即按一定比例对被征地面积进行提取，作为被征地村集体的留用地，用以发展村集体经济组织的第二、三产业。农民失去了耕地，但得到了建设用地，从根本上讲.农民没有离土离乡，这种安置方式，促进了在城镇化、工业化进程中的农民平稳地向产业化工人、城市居民的转化，实现城镇发展，使农民富裕双赢。

4.6.2建议建立多渠道安置模式

目前，浦城县征地普遍实行以货币安置模式为主，货币安置加村集体统一购置城区店面管理领取租金的模式、留用地安置模式为辅的形式进行安置。货币一次性买断的方式容易产生“分光吃光”的现象，对于农民生活的长期保障和农村稳定是十分不利的。解决被征地农民的生活安置问题，最根本的要着眼于农民的“造血功能”，只有让农民自我发展，让农民持久、合理地分享到城市化过程中土地增值的收益，才是化解被征地农民返贫的关键所在，才能从根本上解决长远之计。要根据实际情况，因地制宜，采取多样化的安置方式，让农民满意，使征地工作得以顺利开展，建议在原有的补偿安置模式下，从以下几个方面给予考虑。

4.6.2.1办理养老保险和引导就业安置

首先，建立城乡统筹的社会保障体系，不断完善被征地农民的医疗、养老等社会保障机制。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分失地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障机制。也可以鼓励失地农民参加商业保险。政府对符合参加企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险条件的农民工，应将其纳入企业职工基本养老和城镇基本医疗、失业保险的范围；其次，建立健全被征地农民再就业培训机制。当地政府从土地出让金中划出一定比例资金，专门用于被征地农民的就业培训，也可与相关企业联合举办各类技能培训班，为被征地农民提供免费的劳动技能培训，提高农民的劳动技能。用地单位、新开发项目用工，在同等条件下应优先考虑对被征地农民的用工，这样既可为企业输送一批企业所需的员工，又尽可能地解决被征地农民的就业问题。与此同时，当地政府可通过各种信息渠道及时传递各类创业信息，鼓励被征地农民自谋职业、自主创业。当地政府对自谋职业、自主创业的被征地农民，可在创业资金、技术上予以扶持，在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的被征地农民提供优惠政策，金融部门也要适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持被征地农民发展生产。在引导就业的同时，村级集体经济组织应将征地款中的村提留款项投入发展再生产，壮大集体经济，所得收益用于农民的安置保障方面，每年从村财政中拨出一定的资金为老、弱、病、残等丧失劳动能力的农民办理保险或直接发放养老金、补助费。

4.6.2.2置换地安置

征收城镇规划区外的农村集体土地，如果村集体经济组织有条件调整地块安置的，可通过利用农村集体机动地、土地开发整理新增加的耕地或与其他村集体经济组织置换土地等予以调整用地，给予被征地农民相当数量和质量的土地。这样对于一些以耕种为主要生活方式的农民来说，有地可供耕作，仍旧能继续从事农业生产。

4.6.2.3留用地安置和留用地指标回购安置

留用地安置方式虽然让被征地农民有了一定的建设用地，便于村集体经济组织发展第二、三产业。但在实际中，由于留用地只办理了农用地转用手续，土地性质仍保留集体所有，这使得留用地土地不得上市出让、转让，不能通过抵押从银行融资，不得从事房地产开发经营，这些特定的要求，对留用地充分开发利用限制太严。为此，2010年浦城县政府出台了留用地回购安置政策，即在征收农民土地时，政府不给实物留用地，而是将留用地折算成数量相同的留用地指标，政府再按双方协商的价格将留用地指标予以回购。这样，被征地农民就有了两种选择方式，既可要求留用地，进行实地安置；也可要求给留用地指标，再由政府回购。笔者认为，这种选择对被征地农民来说，不失为一个好的安置方式。一方面，对于安置在城镇规划区内的留用地，村集体经济组织可以要求留用地安置，利用土地处于经济繁华的优势环境，自筹资金对留用地进行开发利用，按城市建设规划的详规进行建设，既可为村集体经济发展增加财力，又可有效解决被征地农民劳动力再就业问题；另一方面，对于安置在城镇规划区外的留用地，由于地处偏远，地理环境差，村集体经济组织可以要求给留用地指标，再由政府回购。这样既可解决留用地开发难的问题，又可为失地农民再创业提供更多的发展资金。

5.结束语

农村征地涉及农民的切身利益，既是基层工作的难点，也是容易引发矛盾、影响稳定的焦点。农村征地工作的最终结果是要让农民“满意工作方法、满意安置方式、满意居住环境、满意生活保障、满意后续管理”。只要一切从农民利益出发，在征地补偿安置中最大限度地保障农民的合法权，做到公开、公平、公正，让农民参与，让农民受益。同时注意发展壮大村集体经济，为农民提供更多的公共服务.并积极探索更多的办法，切实改善被征地农民的生产生活条件，确保当前生活质量不下降、长远生活有保障，让农民切实分享到工业化、城镇化建设的成果。