城乡非建设用地的规划保护与控制研究——以重庆主城区为例<br/>

城乡非建设用地的规划保护与控制研究——以重庆主城区为例

2013-09-25肖艾华

重庆建筑 2013年6期

肖艾华

（重庆市规划信息服务中心，重庆 400020）

0 引言

2012年实施的新版《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011将城乡用地分为建设用地（H）与非建设用地（E）两大类。非建设用地包括水域（E1）、农林地（E2）、其他非建设用地（E3）三类。其中水域（E1）具体包括河流、湖泊、水库、坑塘、沟渠、滩涂、冰川及永久积雪，不包括公园绿地及单位内的水域；农林地（E2）具体包括耕地、园地、林地、牧草地、设施农用地、田坎、农村道路等用地；其他非建设用地（E3）具体包括空闲地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地、不用于畜牧业的草地等用地[1]。此分类标准充分体现了统筹城乡发展和切实保护生态资源的规划理念，弥补了长期以来忽视对非建设用地的控制，将有效指导我国新时期的城镇化发展。当前我国城镇化水平一直呈现高速增长态势。2011年我国城镇化率已达到51.27%[2]。

重庆作为我国重要的中心城市，国家历史文化名城，长江上游地区的经济中心，国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽，在我国的城镇发展战略中具有重要地位[3]。一直以来，重庆主城区始终沿袭着“多中心、组团式”的空间发展格局，是我国典型的山水格局城市。利用河流、山体、城市绿地等自然地形将城市建设区划分为若干组团，既保持特大城市的规模优势，又避免交通拥挤、环境恶化等城市问题，完善的组团功能，实现了生产生活的大致平衡。然而，近年来在城镇化推进过程中，各组团间的城乡非建设用地的功能日益被弱化，组团呈粘接和“摊大饼”式发展的态势日益凸显。在当前举国上下均在探索如何建设新型城镇化的大背景下，本文将结合重庆主城区实际情况，对城乡非建设用地的保护与控制进行探索与研究。

1 重庆主城区城乡非建设用地的现状

根据新版城市用地分类标准中对非建设用地划分类别，涉及种类繁多，较为复杂。重庆作为“山城”、“江城”，河流、山体所发挥的作用和特色较为明显。本文重点侧重于主城区城乡非建设用地中的山体部分进行深入分析与研究。

1.1 主城区城乡非建设用地的现状分析

依据重庆主城区2005版总体规划，主城区城乡非建设用地面积约为4700km2（图1），主要承担着优化城市空间结构、维护城市生态安全、防灾减灾、休闲旅游等功能。

图1 2005版总规确定非城市建设用地规划图

主城区城乡非建设用地现状主要分布在主城的外围郊区如中梁山、龙王洞山、铜锣山、明月山等区域，以及主城范围内的东部、西部片区。类型上，主要为水田、旱地、苗圃、蔬菜地、林地和灌木林。分布规模上，主城外围郊区多于主城中心区，主城东、西部片区多于北、南部片区。

通过卫星遥感影像和现场实地调研情况来分析（图2），目前重庆主城区范围内城乡非建设用地，东部片区保存相当完好，西部片区中出现了若干建设项目，北部片区正日益受到压缩、蚕食。

图2 主城区卫星影像图

1.2 主城区城乡非建设用地内建设活动分析

通过分析主要存在七种类型:（1）房地产开发侵占城乡非建设用地的情形，如渝北区玉峰山上的九里香堤、东方山水等；（2）以温泉度假酒店为主侵占城乡非建设用地的情形，如渝北区玉峰山上龙景温泉酒店等；（3）新农村建设、农业水利设施等侵占城乡非建设用地的情形，如九龙坡区龙潭湖村新型社区、马家沟水库设施等；（4）农家性的娱乐休闲设施侵占城乡非建设用地的情形，如南山镇的农家乐，量多面广、规模小、较为分散；（5）工业企业侵占城乡非建设用地的情形，如歌乐山风景区内的工业园区、水泥厂矿等；(6)煤与石矿的开采侵占城乡非建设用地的情形，如中梁镇北面的采石场等；（7）以租用地为主侵占城乡非建设用地的情形，如高尔夫项目、海兰云天以度假酒店兼休闲娱乐为主项目等。

上述建设行为，部分属于合理合法的范畴，如新农村建设等；部分属于不合理合法的范畴，如非法的采煤、采石，泛乱的农家乐，以及违法的房地产开发项目等。

2 重庆主城区城乡非建设用地存在问题及原因

2.1 存在的主要问题

（1）管理多头化。城乡非建设用地含盖的用地种类繁杂，除涉及园林部门外，还与国土、规划、环保、林业、水利等部门有关联。当前往往因为各部门对于城乡非建设用地中涉及自身的部分管理职责尚未明确，加上行政体制上的原因导致隶属关系较为复杂，利益主体各不相同，因此，使得管理上矛盾冲突较多，未形成对城乡非建设用地的管理合力。

（2）规划多重化。由于各规划的侧重点不同，使得部分城乡非建设用地专项规划之间存在重叠现象。

（3）主城区部分组团隔离带用地侵蚀严重。通过卫星遥感影像可以看出主城两山之间的组团特征在逐步减弱，有些组团已呈粘状发展态势。重庆98版总体规划中确定的 “南北浅围”绿色屏障已经被逐步突破，铜锣山、中梁山“东西屏障”亦受到了不同程度的侵占[4]。

（4）部分组团隔离带的生态功能弱化。不适宜的开发建设、成规模的开山采石等建设行为使得部分组团隔离带被挤占，导致原有的组团隔离系统的结构受到破坏，维护生态环境的功能被进一步削弱，从而使得水土流失严重，部分山体土壤逐步石漠化。

2.2 原因剖析

（1）城市发展空间预留不够。规划的前瞻性、超前性不够，没有充分估算城市未来的发展潜力，在当前快速的城镇化下，现有的城市建设已远远超过了预期设定的发展速度，实际用地规模已远远突破了城市总体规划预测的规模，城市的不断扩张使得城乡非建设用地被侵占。

（2)经济利益的驱动。由于组团隔离或城乡非建设用地区域往往具有较好的生态环境，丰富的矿产资源，往往吸引着各类经济建设活动。在房地产开发项目、旅游休闲消费需求、市场对建筑材料需求等外部环境的刺激下，使得中梁山、铜锣山等城乡非建设用地以各种各样的名义或理由，变相地被房地产等建设活动侵占。

（3）生态环境保护意识薄弱。多年来，人们习惯把GDP的增长作为发展的第一目标，盲目地追求城市空间的扩张，往往以牺牲良好的生态环境为代价，对自然生态环境与城市建设、经济社会发展之间的关系重视程度不够，忽略了生态环境的作用，从而导致在实际建设过程中，无视生态安全，随意占用生态用地。

（4）规划的指导性不够。城市总体规划虽然对城乡非建设用地提出了一些规划要求，但属于宏观层面，无法将各城乡非建设用地落实到具体的空间位置，而后虽然编制了专项规划，但由于深度问题，对各类用地控制并未落实到法定图则深度，使得专项规划无法真正指导规划管理。

（5）尚未建立完整的城乡非建设用地保护的规划编制体系。城市总体规划往往仅局限于对城乡非建设用地的规划要求与原则控制，并未划分与细化城乡非建设用地的分类，也未在大比例尺地形图上划定具体的范围线、类型。分区规划中也大多未涉及非建设用地，控制性详细规划只针对城市建设用地，城乡非建设用地在整体编制体系中受重视程度不够。

（6）缺乏有效的监督机制。在有限的人物力条件下，城乡非建设用地并非是城市规划管理的重点，同时也缺乏城乡非建设用地详细的信息和先进的规划监测和监督技术。公众监督意识的薄弱、公众参与制度的缺失，使得一些不合理或甚至违法的建设项目也最终披上了合法的外衣。

3 重庆主城区城乡非建设用地的保护对策与控制方法

3.1 保护策略

3.1.1 建立城乡统筹发展策略

城乡非建设用地作为城乡用地的重要组成部分，对城乡建设功能的完善和发挥具有重要的作用。对于重庆主城区的城乡非建设用地，要树立统筹城乡发展的眼光，合理布局城乡建设用地与非建设用地，实现经济、社会的可持续发展。

3.1.2 建立统一的协调沟通机制

针对城乡非建设用地多头管理的现状，需建立统一的协调管理机制。结合各部门的职责分工，从有利于城乡非建设用地管理的角度制定明确行政关系，形成协调发展的合力。

3.1.3 建立城乡统筹一体化的规划编制和管理体系

在总体规划的指导下，结合主城区城乡非建设用地实际情况，从分区规划、专项规划、控制性详细规划等层面，编制城乡非建设用地保护规划，让城乡非建设用地保护有法可依。如分区规划层面，编制主城区城乡非建设用地规划；专项规划层面，编制绿线、蓝线等专项规划；控制性详细规划层面，编制旅游风景区控制性规划，风景名胜区、自然保护区、郊野公园等控制性详细规划。

3.1.4 建立公众参与机制

强化城乡非建设用地管理过程中的公众参与，发挥公众的力量，让城乡非建设用地保护落到实处。

3.2 控制方法

3.2.1 划定保护控制线

结合重庆主城区行政区界，应用先进的信息技术手段，科学划定主城区各类城乡非建设用地控制的用地范围，并落实到不同比例的地形图上。

第一个层次:划定主城区的自然保护区、风景名胜区、郊野公园等的保护范围、总体规模和地理分布。

第二个层次:划定组团隔离带等城乡非建设用地的控制边界并“落地”（图3）。

另外，由于城乡非建设用地的分类种类繁多，其控制范围划定的方法和途经也不尽相同，往往还需结合各用地的一些具体实际情况进行确定。

3.2.2 采用法定图则控制

借鉴城市建设用地规划中法定分图图则控制的方式，按照不同的类别和等级，对城乡非建设用地的现状情况、规模大小、使用用途进行界定，明确各自的用地性质与用途，给出对应的空间管制要求来规范其建设行为。如重庆主城区组团隔离带的分图图则（图4）、重庆市“四山”管制区控制性详细规划分图图则（图5）。

图3 组团隔离带控制线

图4 组团隔离带分图图则示意图

图5 分图图则示意图

3.2.3 按不同强度进行控制

根据城乡非建设用地所处的区位与地段在城市发展建设中的重要程度，分别提出不同的控制要求与策略，按照允许建设活动的程度，划定“绝对控制区”、“重点控制区”和“一般控制区”等多种控制类型。

如重庆市 “四山”管制分区控制性详细规划中关于沙坪坝歌乐山镇一般控制建设区、重点控制建设区规划（图6）中对重点控制建设区的强度控制（表1）。

图6 强度区划示意图

3.3 法律保障

3.3.1 法规与政策层面的保障

虽然重庆主城区编制了大量的城乡非建设用地的保护规划，如绿线规划、组团隔离带规划、“四山”管制规划等等，但其法律地位和权威性不高，因此，需在相关法律法规层面增加编制城乡非建设用地保护规划的相应条文，明确其控制的内容、深度要求，为城乡非建设用地的规划保护与实施提供法律保障。如《重庆主城区城乡非建设用地规划控制与管理规定》、《重庆市绿线管理规定》等一批地方性法规报请市人大审批，从而提高规划的法律地位和权威性[5]。