吕景松，宋永杰，陈淑革，杨怀伟

（北京市房山区动物卫生监督所，北京房山 102488）

“警告”在动物卫生监督执法中的使用

吕景松，宋永杰，陈淑革，杨怀伟

（北京市房山区动物卫生监督所，北京房山 102488）

在动物卫生监督执法的行政处罚中，警告是其中最轻的一种。警告是法定的行政处罚种类，指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理法律规范的行为进行谴责和警示，提出告诫，使其认识本身的违法行为的一种处罚，属申诫罚。申诫罚是行政执法机关对违法当事人的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成—定损害以示警诫的行政处罚，也称声誉罚或者精神罚。一般适用于那些违反行政管理法规较轻微，对社会危害程度不大的行为。在动物卫生监督中，警告行政处罚的使用有一些问题，我们从一个具体案例开始分析。

一、案例介绍

《昆明农业信息网》刊载，2012年10月28日，在某屠宰场入场查物验证时，一贩运户持有的检疫证除年月外，涂改了日期，仔细辨认后确定贩运户将27日改成了28日。动物卫生监督执法人员立即采取措施暂扣贩运生猪17头，并对当事人进行了调查。经查，当事人于27日晚在玉溪某地购买了17头生猪，在产地检疫申报点申报并接受了检疫，由于检疫人员填写检疫证明时，填写了当日有效，落款日期为27日。当贩运户将猪运到昆明时已经是28日了。由于担心入场时被检疫执法人员查处，故擅自做了涂改。驻屠宰场两名动物卫生监督执法人员认为该贩运户违反了《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称〈防疫法〉）第六十一条的规定，涂改伪造检疫证明，对当事人进行执法教育，同时认为应当给予行政处罚。经请示上级领导，最后按简易程序对当事人给予了警告处罚，并出具了现场处罚决定书。法律依据是《防疫法》第六十一条、第七十九条。

二、案例分析

案例中的执法处罚警告是错误的。《防疫法》第六十一条规定，禁止转让、伪造或者变造检疫证明、检疫标志或者畜禽标识。而《防疫法》第七十九条规定，违反本法规定，转让、伪造或者变造检疫证明、检疫标志或者畜禽标识的，由动物卫生监督机构没收违法所得，收缴检疫证明、检疫标志或者畜禽标识，并处三千元以上三万元以下罚款。

显然《防疫法》第六十一条、第七十九条没有“警告”的内容，而《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称〈行政处罚法〉）规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”动物卫生监督执法应该切实做到每一起动物卫生监督执法行政处罚案件都有法可依。而案例中的警告执法处罚没有法定依据，因此，是错误的。如果深入分析，案例中的违法行为应“没收违法所得，收缴检疫证明，并处三千元以上三万元以下罚款。”这不是本文讨论范围，可以另外专门研究。

《行政处罚法》规定行政处罚的原则有处罚法定原则、公正公开的原则、处罚与教育相结合的原则、保障当事人陈述权利原则、一事不再罚原则。对于动物卫生监督执法，实施警告的情形在《防疫法》等法规中有明确具体详尽的规定，应该认真执行。

三、动物卫生监督执法实施警告的情形

动物卫生监督执法实施警告的情形并不多，尤其是过去的法律法规设定行政处罚的时候也不太重视使用“警告”。我们把主要的规定列举一些。注意“警告”前后的法律衔接和关系。

1.《防疫法》第七十三条规定。

有下列行为之一的，由动物卫生监督机构责令改正，给予警告；拒不改正的，由动物卫生监督机构代作处理，所需处理费用由违法行为人承担，可以处一千元以下罚款：（一）对饲养的动物不按照动物疫病强制免疫计划进行免疫接种的；（二）种用、乳用动物未经检测或者经检测不合格而不按照规定处理的；（三）动物、动物产品的运载工具在装载前和卸载后没有及时清洗、消毒的。

注意：本条警告单独实施。

2.《防疫法》第八十二条规定。

未经兽医执业注册从事动物诊疗活动的，由动物卫生监督机构责令停止动物诊疗活动，没收违法所得，并处一千元以上一万元以下罚款。执业兽医有下列行为之一的，由动物卫生监督机构给予警告，责令暂停六个月以上一年以下动物诊疗活动；情节严重的，由发证机关吊销注册证书：（一）违反有关动物诊疗的操作技术规范，造成或者可能造成动物疫病传播、流行的；（二）使用不符合国家规定的兽药和兽医器械的；（三）不按照当地人民政府或者兽医主管部门要求参加动物疫病预防、控制和扑灭活动的。

注意：本条的警告不是单独实施的，要同时责令暂停六个月以上一年以下动物诊疗活动。警告可以单处也可以并处。

3.国务院《重大动物疫情应急条例》（以下简称〈应急条例〉）第十五条规定。动物防疫监督机构负责重大动物疫情的监测，饲养、经营动物和生产、经营动物产品的单位和个人应当配合，不得拒绝和阻碍。第四十六条规定，拒绝、阻碍动物防疫监督机构进行重大动物疫情监测，或者发现动物出现群体发病或者死亡，不向当地动物防疫监督机构报告的，由动物卫生监督机构给予警告，并处二千元以上五千元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

注意：本条的警告不是单独实施的，要同时罚款。

4.《应急条例》第四十七条规定。擅自采集重大动物疫病病料，或者在重大动物疫病病原分离时不遵守国家有关生物安全管理规定的，由动物卫生监督机构给予警告，并处五千元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

注意：本条的警告不是单独实施的，要同时罚款。

5.《应急条例》第四十二条规定。

“兽医主管部门及其所属的动物防疫监督机构有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令立即改正、通报批评、给予警告；对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员，依法给予记大过、降级、撤职直至开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不履行疫情报告职责，瞒报、谎报、迟报或者授意他人瞒报、谎报、迟报，阻碍他人报告重大动物疫情的；（二）在重大动物疫情报告期间，不采取临时隔离控制措施，导致动物疫情扩散的；（三）不及时划定疫点、疫区和受威胁区，不及时向本级人民政府提出应急处理建议，或者不按照规定对疫点、疫区和受威胁区采取预防、控制、扑灭措施的；（四）不向本级人民政府提出启动应急指挥系统、应急预案和对疫区的封锁建议的；（五）对动物扑杀、销毁不进行技术指导或者指导不力，或者不组织实施检验检疫、消毒、无害化处理和紧急免疫接种的；（六）其他不履行本条例规定的职责，导致动物疫病传播、流行，或者对养殖业生产安全和公众身体健康与生命安全造成严重危害的。”

注意：本条的警告不是单独实施的，要同时责令限期改正。另外，从规定文本看，似乎不属于行政处罚，而是行政处分。但不能将警告与批评教育混淆，动物卫生行政处罚中的警告不同于批评教育，也不同于行政处分的警告。

6.《动物防疫条件审查办法》第三十六条第二款规定。违反本办法第三十一条第二款规定，未经审查擅自变更布局、设施设备和制度的，由动物卫生监督机构给予警告。对不符合动物防疫条件的，由动物卫生监督机构责令改正；拒不改正或者整改后仍不合格的，由发证机关收回并注销《动物防疫条件合格证》。

注意：本条的警告是单独实施的。也可以和“对不符合动物防疫条件的，由动物卫生监督机构责令改正；”同时进行，可以灵活处理。

7.《动物诊疗机构管理办法》第三十一条规定。动物诊疗场所不再具备本办法第五条、第六条规定条件的，由动物卫生监督机构给予警告，责令限期改正；逾期仍达不到规定条件的，由原发证机关收回、注销其动物诊疗许可证。

注意：本条的警告不是单独实施的，要同时责令限期改正。

8.《执业兽医管理办法》第三十五条规定。执业兽医师在动物诊疗活动中有下列情形之一的，由动物卫生监督机构给予警告，责令限期改正；拒不改正或者再次出现同类违法行为的，处一千元以下罚款：(一）不使用病历，或者应当开具处方未开具处方的；(二）使用不规范的处方笺、病历册，或者未在处方笺、病历册上签名的；(三）未经亲自诊断、治疗，开具处方药、填写诊断书、出具有关证明文件的；(四）伪造诊断结果，出具虚假证明文件的。

注意：本条的警告不是单独实施的，要同时责令限期改正。

9.《乡村兽医管理办法》第十九条规定。乡村兽医有下列行为之一的，由动物卫生监督机构给予警告，责令暂停六个月以上一年以下动物诊疗服务活动；情节严重的，由原登记机关收回、注销乡村兽医登记证：(一）不按照规定区域从业的；(二）不按照当地人民政府或者有关部门的要求参加动物疫病预防、控制和扑灭活动的。

注意：本条的警告不是单独实施的，要同时责令暂停六个月以上一年以下动物诊疗服务活动。

四、警告的实施程序

由于警告是适用于较轻的违法行为，其行为没有造成重大损失和产生严重后果。根据《农业行政处罚程序规定》，警告可以当场实施处罚。

《农业行政处罚程序规定》第二十二条规定：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出农业行政处罚决定。第二十三条规定，当场作出行政处罚决定时应当遵守下列程序：（一）向当事人表明身份，出示执法证件；（二）当场查清违法事实，收集和保存必要的证据；（三）告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并听取当事人陈述和申辩；（四）填写《当场处罚决定书》，当场交付当事人，并应当告知当事人，如不服行政处罚决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

由于警告处罚力度轻，是行政处罚中精神罚的一种具体形式，几乎不影响行政相对人的财产权和从事某种行为的能力，往往不能引起行政相对人的重视，因此，给予行政相对人警告时，必须要向处罚人宣布并送达处罚决定书，使其认识到违法行为的社会危害性，真正达到教育的目的。

五、警告的实施形式

警告必须是书面的。行政处罚中的警告具有责令违法行为人改正错误，纠正违法行为的性质，是针对被管理对象，既是教育，又是惩罚，还是强制，必须以书面的形式作出，否则会因动物卫生行政处罚不符合法定要件而不生效，不具备法律约束力。

警告的书面形式就是《当场处罚决定书》。《农业行政执法文书制作规范》规定，《当场处罚决定书》是指农业执法机关适用简易程序，现场作出处罚决定的文书。“违法事实”栏应当写明违法行为发生的时间、地点、违法行为的定性等情况。“处罚依据及内容”栏应当写明作出处罚所依据的法律、法规和规章的全称并具体到条、款、项、目；处罚内容应当具体、明确、清楚。

《农业行政处罚程序规定》第二十四条规定：执法人员应当在作出当场处罚决定之日起、渔业执法人员应当自抵岸之日起二日内将《当场处罚决定书》报所属农业行政处罚机关备案。

另外，简易程序案件可以多案合并组卷。

六、警告实施的注意事项

不教而诛，其意在诛而不在教，不教而罚，其意在罚亦不在教。警告的目的是向违法者发出警戒，声明行为人的行为已经违法，使受罚人精神上受到警示，促使其引起应有的意识和警惕，尽力避免再犯。因此，避免使当事人产生错觉，执法人员不可以“一告了之”，使警告没有起到警示作用。警告容易使当事人产生只要违法情节轻微，无需罚款的误区，不利于对当事人守法教育。

七、关于警告的自由裁量建议

《行政处罚法》规定，“尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”目前，我国法律法规对于“警告”的狭窄，是否可以扩大一些。例如，在所有的罚款处罚之前，只要当事人没有“前科”，只需警告，而为了避免“警告”滥用，严禁屡教不改，放纵违法行为出现，对于再次违法者，处罚时“警告”记录可以作为加重罚款的依据。